Stan uregulowań prawnych dotyczących rolnictwa górskiego w Polsce

dr hab. Barbara Kutkowska
prof. nadzwyczajny
AR we Wrocławiu

Rejony górskie należą do obszarów o niekorzystnych warunkach przyrodniczych do produkcji rolniczej. Do typowych cech terenów górskich mających znaczenie dla tej produkcji zalicza się: skrócony okres wegetacji, niskie temperatury oraz duże ich zróżnicowanie dobowe i okresowe, znaczne opady atmosferyczne, słabe gleby o dużej zawartości części szkieletowych, zróżnicowane ekspozycje i nachylenie pól położonych na stokach, rozproszenie pól w przestrzeni powodujące wydłużenie dróg dojazdowych, skumulowanie prac polowych w krótkim okresie czasu, co skraca okres użytkowania maszyn rolniczych, niska ich wydajność, a tym samym wyższe koszty jednostkowe ich zastosowania, wyższe koszty związane z utrzymywaniem zwierząt w surowych warunkach klimatycznych, oraz zwiększone koszty pozyskiwania produktów roślinnych (9, 12, 14). Całokształt czynników wynikający ze specyfiki warunków przyrodniczych wyznacza naturalny profil produkcji rolniczej w górach, konsekwencją czego są ograniczone możliwości w doborze kierunków gospodarowania. To wszystko sprawia, iż większość gospodarstw górskich bez interwencji zewnętrznej nie jest w stanie przetrwać. Wobec powyższego tereny górskie, jako obszary rolniczo upośledzone, nie mogą być traktowane na równi z pozostałymi regionami kraju. Niezbędne są tu specyficzne uregulowania prawne, uwzględniające odmienność warunków naturalnych, w jakich prowadzona jest działalność gospodarcza, w tym zwłaszcza rolnicza (6).
Często stawiane jest pytanie, czy podtrzymanie tej gałęzi gospodarki na obszarach o warunkach niekorzystnych jest zasadne. Oczywiście w dostosowanej do warunków formie, istnienie i rozwój rolnictwa jest konieczny dla zachowania osadnictwa wiejskiego i infrastruktury sprzyjającej rozwojowi funkcji turystyczno-wypoczynkowej ziem górskich, a także dla utrzymania zadawalającego stanu środowiska naturalnego. Rangę problemu dostrzeżono już znacznie wcześniej w krajach Europy Zachodniej, gdzie protekcjonizm w stosunku do rolnictwa rozpoczął się od prawnej ochrony terenów górskich, na których stan ochrony środowiska zależał od utrzymania działalności rolniczej.
Dnia 28 kwietnia 1975 roku Rada EWG wydała wspólną dla krajów członkowskich dyrektywę nr 268 regulującą problemy rolnictwa górskiego oraz innych stref upośledzonych (problemowych) stanowiącą integralną część programu Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnych (1, 3, 4, 5, 6, 22). Kolejne jej nowelizacje ustaliły zasady wspólnej polityki rolnej wobec terenów gospodarczo zacofanych na obszarach Wspólnoty. W myśl treści dyrektywy nr 268 z 1975 roku wyszczególnione zostały trzy typy obszarów upośledzonych (LEA-Less-Favoured Areas), a mianowicie: obszary górskie, tereny rolnicze zagrożone depopulacją oraz małe obszary gospodarcze charakteryzujące się specyficznymi właściwościami niekorzystnie wpływającymi na produkcje rolniczą. Przy ustalaniu zasięgu obszarów górskich zgodnie z postanowieniami dyrektywy wzięto pod uwagę następujące kryteria: wysokość położenia nad poziomem morza, powyżej której okres wegetacji jest wyraźnie krótszy, oraz średnie nachylenie pól usytuowanych na stokach, powyżej którego użycie agregatów maszynowych jest niemożliwe lub konieczne jest stosowanie droższych maszyn specjalistycznych. Zgodnie z przyjętymi kryteriami do terenów upośledzonych w 1978 roku zaliczono 44% ogółu użytków rolnych, w tym do terenów górskich 15,5% tych użytków. W chwili obecnej strefy upośledzone obejmują około 55% powierzchni użytków rolnych Wspólnoty, czyli blisko 76 mln ha (1, 3). W myśl zasad powyższej dyrektywy oraz kolejnych rozporządzeń związanych ze wspieraniem rolnictwa na terenach problemowych, państwa członkowskie mogą przyznawać gospodarstwom położonym w strefach górskich i innych rolniczo upośledzonych dodatki wyrównawcze na 1 ha powierzchni, na 1 sztukę dużą bydła, koniowatych i owiec oraz wsparcie na przedsięwzięcia inwestycyjne wspólne lub indywidualne dotyczące infrastruktury, produkcji pasz, ich składowania i dystrybucji, przede wszystkim w postaci perfekcyjnego kredytowania (4). Zgodnie z ustawodawstwem, finansowanie wspierania obszarów górskich i pozostałych uznanych za upośledzone odbywa się z budżetów poszczególnych państw z możliwością zwrotu do 50% wydanych środków z budżetu Wspólnoty. Ten wymóg krajowego współfinansowania sprzyja hojniejszemu przyznaniu odszkodowań wyrównawczych przez najbogatsze państwa członkowskie (1). Dyrektywa nr 268 z 1975 roku pozostawia bowiem dużą swobodę w kwestii sporządzania list stref górskich i upośledzonych oraz poziom stosowanych odszkodowań wyrównawczych oraz kreowania własnej polityki w tej dziedzinie, a obowiązujące w niej zasady zależały głównie od wyników negocjacji.
Problem trudności w prowadzeniu produkcji rolniczej znalazł swoje odzwierciedlenie również w polskim prawodawstwie. Obecnie dotyczy to około 9% powierzchni naszego kraju i 6% ziemi użytkowanej rolniczo. Pojęcie terenów górskich pojawia się po raz pierwszy w ustawie z dnia 28 grudnia 1925 roku o wykonaniu reformy rolnej. Zgodnie z ustawą należy podnieść granicę obszarową gospodarstw podlegających parcelacji, gdy były one położone w powiatach górskich. Pojęcie terenów górskich zawarte jest również w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reformy Rolnej z dnia 16 marca 1935 roku (5). Na podstawie uchwały nr 32 Rady Ministrów z dnia 6 lutego 1981 roku w sprawie dodatków do cen skupu żywca wołowego i baraniego oraz mleka w rejonach górskich i podgórskich próbowano zdefiniować pojęcie tego rejonu i za taki uznano obszar, w którym 50% użytków rolnych położonych jest powyżej 400 m npm. Na obszarach tych wprowadzono 10% dodatki do cen skupu żywca wołowego i baraniego oraz 15% do cen skupu mleka.
Uchwałą nr 168 Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1981 roku zmieniono kryterium obszaru górskiego obniżając limit minimalnej wysokości usytuowania do 350 m npm (19). Również o terenach górskich mówi zarządzenie Ministra Finansów z dnia 17 marca 1981 roku oraz z dnia 15 grudnia 1982 roku w sprawie zaniechania niektórych należności zobowiązania pieniężnego od gospodarstw rolnych położonych na terenach podgórskich i górskich zgodnie z kryterium uchwały nr 1682 z 1981 roku (2, 23). Ostatnim aktem prawnym ujmującym całościowo problematykę rolnictwa górskiego w Polsce była Uchwała nr 4 Rady Ministrów z dnia 21 stycznia 1985 roku w sprawie aktywizacji gospodarczej i społecznej oraz rozwoju rolnictwa na terenach górskich i podgórskich, powszechnie zwana "Uchwałą Górską" (17). Zgodnie z tą uchwałą do terenów górskich zaliczono miejscowości, w których 50% użytków rolnych położonych jest na wysokości powyżej 350 m npm lub 50% ziem rolniczo wykorzystywanych usytuowanych jest na stokach o nachyleniu przekraczającym 12 stopni. Przy tworzeniu projektu wspomnianej regulacji prawnej uczestniczyli rolnicy tych terenów, którzy proponowali wg kolejności znaczenia: zwiększenia dostaw środków produkcji i dostosowanie ich do specyfiki gospodarstw górskich, sfinansowanie przez władze administracyjne rozwoju infrastruktury w górach wsparcie poprzez finansowanie melioracji, obsługi technicznej i postępu biologicznego oraz dopłaty do poszczególnych produktów. "Uchwała Górska" precyzowała, jakie działania powinni podjąć wojewodowie w celu przyspieszenia rozwoju infrastruktury gospodarczej i społecznej na terenach górskich. Można jednak stwierdzić, że oprócz dopłat do cen skupu mleka krowiego w wysokości 30%,  żywca wołowego i cielęcego w wysokości 20% i wełny w wysokości 10% oraz poprawy zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne w niektórych gminach górskich Uchwała ta nie sprawdziła się i miała raczej deklaratywny charakter. Zasadniczym jej mankamentem był między innymi brak wielkości kwot, jakie powinny być przeznaczone przez władze centralne i terenowe na rozwój infrastruktury wsi górskiej (14). Z chwilą wprowadzenia w 1989 roku zasad gospodarki rynkowej działanie "Uchwały górskiej" ustało. W okresie jej funkcjonowania przeciętne dofinansowanie gospodarstw górskich stanowiło równowartość około 2,5 dt pszenicy na 1 ha użytków rolnych i wahało się od 1,6 dt do 2,8 dt. Wsparcie to było relatywnie dwu-, a nawet trzykrotnie niższe aniżeli pomoc finansowa udzielana gospodarstwom prowadzącym działalność produkcyjną w rejonach upośledzonych w ramach wspólnej polityki rolnej Wspólnoty Europejskiej (8, 9). Po roku 1989 nawet ta stosunkowo niewielka pomoc ze strony państwa, w celu podtrzymania rolnictwa na obszarach górskich została zawieszona, a jedynym aktem prawnym definiującym zasięg obszarów górskich w Polsce jest ustawa z dnia 15 listopada 1984 roku o podatku rolnym, która mówi, że są to rejony położone na terenach, gdzie co najmniej 50% użytków rolnych znajduje się na wysokości 350 m npm i z tego tytułu (3) obniżony został podatek rolny o 30% dla gruntów klas I, II, IIIa, III, IIIb a o 60% dla gruntów klas IV, IVa, IVb (22).
Obecnie polityka rolna opiera się na regionalizacji polityki rozwoju obszarów wiejskich (2). Jednym z jej elementów jest wspieranie aktywizacji gospodarczej obszarów górskich. Na tereny te skierowano różne formy pomocy interwencyjnej przede wszystkim poprzez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W większości przypadków pomoc ta była podobna jak ta skierowana do wszystkich obszarów wiejskich w Polsce.
Doceniając ponadregionalne znaczenie obszarów górskich dla całego społeczeństwa, ze względu na spełnianie przez nie szereg istotnych funkcji, zarówno o charakterze produkcyjnym jak poza produkcyjnym takich jak: hydrologiczna, turystyczno-wypoczynkowa, środowisko bytowania niektórych gatunków flory i fauny, społeczności lokalne domagają się wprowadzenia regulacji prawnej umożliwiającej ochronę terenów wiejskich w górach. Zarówno działacze samorządowi, przedstawiciele różnych szczebli administracji lokalnej województw obejmujących rejony górskie, jak i pracownicy naukowi zajmujący się szeroko pojętą problematyką rozwoju tych ziem opracowali szereg projektów dotyczących propozycji preferencji dla tych terenów. Ze względu na ważność problemu i znaczenie tych ziem, powinien to być akt prawny wysokiej rangi regulujący kompleksowo problemy rolnictwa i społeczności wiejskich terenów górskich. We wszystkich projektach uważa się za konieczne utrzymanie kryteriów wyznaczania rejonów górskich i górzystych zawartych w uchwale nr 4 Uchwały Ministrów z dnia 21 stycznia 1985 roku (17). Dnia 6 lutego 1997 roku ogłoszona została uchwała Sejmu w sprawie zrównoważonego rozwoju terenów górskich i górzystych (20). W jej treści uznaje się te tereny za specyficzny obszar RP o dużym znaczeniu wymagający stosownej polityki i obliguje się Rząd do opracowania w terminie do 30 czerwca 1997 roku programu działań zmierzającego do aktywizacji społeczno-gospodarczej rejonów górskich. Obecnie trwają przygotowania do wprowadzenia zmian obowiązujących przepisów i zasad wspierania rozwoju tych obszarów w kierunku utrzymania obowiązujących ulg i zwolnień podatku rolnego, regionalnego zróżnicowania oprocentowania kredytów preferencyjnych niższego aniżeli w innych regionach kraju, pomocy gminom górskim w utrzymaniu ich funkcji: rolniczo-leśnej, hydrologicznej, turystyczno wypoczynkowej, utworzenia specjalnych linii kredytowych na rozwój rzemiosła, drobnego przemysłu i agroturystyki, zachęcających do podejmowania działalności pozarolniczych (2). W ramach tych prac przygotowawczych opracowane są projekty ustaw regulujących kwestie ochrony i wspomagania obszarów wiejskich położonych w górach. Jednym z nich jest projekt "Ustawy o wspomaganiu aktywizacji i rozwoju społeczno-gospodarczego regionów górskich RP". Projekt ten został złożony do Sejmu. Obecnie trwają dalsze prace związane ze stwierdzeniem zgodności projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej, a zwłaszcza z Rozporządzeniem Rady UE nr 1257/99 i nr 1750/99 z 1999 roku.
Znaczenie i konieczność ochrony terenów górskich najpełniej ujmuje ustawa francuska z 1985 roku (21). Artykuł I tej ustawy zawiera treści mogące stanowić uniwersalną preambułę każdej regulacji prawnej w zakresie ochrony terenów górskich, brzmi ona następująco: "Góry stanowią jednostkę wyodrębnioną pod względem geograficznym, gospodarczym i społecznym, której ukształtowanie, dziedzictwo naturalne i kulturowe wymagają wytyczenia i realizacji specyficznej polityki w dziedzinie rozwoju zagospodarowania i ochrony. Tożsamość i specyfika gór uznane są przez naród i uwzględniane przez władze centralne, zakłady publiczne, wspólnoty terytorialne i ich uregulowania w działaniach, jakie podejmują". Ustawa ta definiuje podstawowe cele polityki górskiej, a mianowicie: umożliwienie ludności lokalnej zapanowania nad własnym rozwojem i pozyskania środków temu sprzyjających, tak aby ustanowiony został parytet pomiędzy dochodami i warunkami życia w górach i innych regionach. W myśl tej ustawy polityka górska, kształtowana w powiązaniu z ideą solidarności narodowej, charakteryzuje się tym, że sprzyja podejmowaniu przez mieszkańców gór działań mających na celu rozwój lokalny w oparciu o optymalne wykorzystanie istniejących w tych rejonach możliwości.