dr Bożena Tańska – Hus

dr Bożena Tańska-Hus
AR we Wrocławiu

Wstęp

Procesy reform społeczno-gospodarczych zapoczątkowane w Polsce w 1989 roku wymusiły konieczność dokonania zmian w systemie gospodarczym i prawnym państwowych przedsiębiorstw rolnych. Gospodarstwa te przez wiele lat korzystały ze szczególnych preferencji ze strony państwa. W 1990 roku stanęły wobec poważnych trudności ekonomiczno-finansowych spowodowanych odejściem państwa od preferencyjnej polityki finansowej w stosunku do państwowego sektora rolnego. Trudna sytuacja PGR wynikała oczywiście nie tylko z wycofania się państwa z dotacji podmiotowych, lecz spowodowana została również:

• rozwarciem nożyc cen produktów rolniczych i środków produkcji,
• wysokimi odsetkami od zaciągniętych wcześniej kredytów,
• słabym systemem motywacyjnym, który nie zwiększał zainteresowania załóg poprawą wyników ekonomicznych,
• wprowadzeniem podatku od ponadnormatywnego wzrostu wynagrodzeń, nie dostosowanego do sezonowości dochodowości w rolnictwie.

W rezultacie procesu przemian własnościowych w rolnictwie, zapoczątkowanym likwidacją przedsiębiorstw rolnych i utworzeniem Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP), został aktywowany rynek ziemi o dużej skali, obejmujący ponad 4,5 min ha gruntów.

Przejmowanie mienia do Zasobu

Realizacja przekształceń własnościowych i strukturalnych w rolnictwie państwowym na terenie Dolnego Śląska została powierzona powołanemu w marcu 1992 roku Terenowemu Oddziałowi AWRSP we Wrocławiu. Obejmuje on swoim zasięgiem dawne województwa: wrocławskie, wałbrzyskie, jeleniogórskie i legnickie. Oddział został zobowiązany do przejęcia 141 PGR. Powierzchnia gruntów będących w zarządzie tych przedsiębiorstw wynosiła 353 628 ha. Oddział przejął również grunty Państwowego Funduszu Ziemi. Powierzchnia gruntów znajdujących się w dyspozycji PFZ podlegająca przejęciu wynosiła 93 879 ha.
Do 31 grudnia 1997 roku Oddział Terenowy AWRSP przejął do Zasobu mienie Skarbu Państwa o ogólnej powierzchni 432 114 ha, co stanowiło 10,7% ogółu gruntów przejętych przez Agencję w kraju (tab. l).

Tabela l
Grunty przejęte przez OT AWRSP we Wrocławiu (do 31 grudnia 1997 r.)

Źródło: Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Przejmowanie mienia po zlikwidowanych PGR praktycznie zakończyło się w 1995 roku. Zlikwidowano 141 przedsiębiorstw, z tego 68 PGR zostało przejętych do Zasobu na podstawie wniosku organu założycielskiego, 53 – na podstawie wniosku organu przedsiębiorstwa, a 20 – na podstawie wniosku Agencji.

Trudniej przebiegało przejmowanie gruntów z PFZ. Do końca grudnia 1997 roku z tego źródła przekazano 56 472 ha, czyli 62% ich powierzchni (Rocznik statystyczny 1997 1998). Przyczynami opóźniającymi przejmowanie nieruchomości z tego tytułu były w szczególności:

• brak środków finansowych na przygotowanie dokumentacji geodezyjnej gruntów,
• nieuporządkowany stan prawny nieruchomości,
• problemy z wydzieleniem lasów i gruntów przeznaczonych do zalesienia. 

Do Zasobu przejęto także grunty z innych tytułów, w tym m. in. od państwowych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, od państwowych osób prawnych, a także od innych podmiotów. Ogółem Oddział przejął z tych źródeł 22 014 ha gruntów (tab. l).
W ogólnej powierzchni przejętych gruntów 396 380 ha stanowią użytki rolne (w tym 305 442 ha – grunty orne), 7702 ha – lasy i zadrzewienia, 9199 ha – grunty pod wodami (tab. 2).

Tabela 2
Struktura gruntów przejętych przez OT AWRSP we Wrocławiu (do 31 grudnia 1997 r.)

Źródło: Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa,

Rozdysponowanie mienia przejętego do Zasobu

Zagospodarowanie mienia Skarbu Państwa przejętego przez Oddział mogło nastąpić w formie:

1. sprzedaży,
2. dzierżawy osobom fizycznym i prawnym,
3. wniesienia do spółki,
4. administrowania,
5. przekazania w zarząd i wieczyste użytkowanie.

Najdalej idącą formą prywatyzacji jest sprzedaż ziemi. W praktyce okazało się jednak, że sprzedaż nieruchomości rolnych i majątku nie stała się głównym sposobem zagospodarowania. Wynikało to przede wszystkim z braku kapitału u potencjalnych nabywców. Ponadto przyjęta w latach 1992-1994 polityka kredytowa zakładała, że sam zakup ziemi jako cel przekształcenia strukturalnego gospodarstwa nie może być finansowany kredytem preferencyjnym. Wprowadzenie przez Agencję ratalnej sprzedaży gruntów również nie zwiększyło popytu na to dobro.

W okresie 1992-1997 Oddział przeprowadził ogółem 6 262 przetargi, pozostawiając do dyspozycji nabywców 49 514 ha gruntów. Do końca grudnia 1997 roku Oddział sprzedał nieruchomości o powierzchni 46 220 ha (tj. 10,7% gruntów pozostających w dyspozycji), z tego 37 962 ha gruntów przejętych z PGR i 6451 ha z PFZ. Zawarto 6090 umów sprzedaży. Nieruchomości sprzedawane były zarówno osobom fizycznym, jak i prawnym. Przeciętnie powierzchnia nieruchomości zakupionych przez osoby fizyczne w całym okresie wynosiła 6 ha na umowę, a przez osoby prawne – 78 ha na umowę. Przeciętna cena l ha gruntów sprzedawanych w 1997 roku wynosiła 2 825 zł, średnia zaś cena uzyskana w całym 1996 roku – 1 974 zł.
Zgodnie z ustawą z 19 października 1991 roku oraz innymi ustawami, część gruntów (4 164 ha) została nieodpłatnie przekazana gminom. Lasom Państwowym, na rzecz osób prawnych, kościołów i innych.
Według stanu na 31 grudnia 1997 roku w Zasobie pozostało 381 730 ha gruntów, z których przez cały okres działalności Oddział zagospodarował w drodze:

• dzierżawy – 305 393 ha gruntów, co stanowi (70,7%),
• administrowania – 10 656 ha gruntów (2,5%),
• zarządu i wieczystego użytkowania – 16 980 ha gruntów (3,9%) (tab. 3).

Tabela 3
Zagospodarowanie gruntów Zasobu OT AWRSP we Wrocławiu (do 31 grudnia 1997 r.)

Źródło: Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Według stanu na dzień 31 XII 1997 roku do rozdysponowania pozostało 48 701 ha gruntów.
Dane zawarte w tabeli 3 wskazują jednoznacznie, że podstawowym instrumentem prawnym przekształceń własnościowych i strukturalnych w rolnictwie na terenie Dolnego Śląska jest dzierżawa rolnicza. Od momentu utworzenia Oddziału Terenowego AWRSP we Wrocławiu (marzec 1992 r.) najwięcej gruntów wydzierżawiono w województwie wrocławskim  – 136 695 ha, następnie legnickim – 100 366 ha, dalej jeleniogórskim – 58 995 ha i wałbrzyskim – 51 889 ha (tab. 4).

Tabela 4
Powierzchnia gruntów wydzierżawionych z Zasobu według grup obszarowych i województw (ha) (do 30 czerwca 1997 r.)

Źródło: Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Do końca grudnia 1997 roku Oddział zawarł 22 621 umów. Dzierżawcami są głównie osoby fizyczne – 96% zawartych umów, osoby prawne podpisały 4% umów (w tym dominują spółki z o.o.). Najwięcej umów dzierżawy zawarto na grunty do 50 ha (92%). Większość gruntów została objęta umowami dotyczącymi powierzchni ponad 100 ha (tab. 4).
Przeciętny okres, na jaki zostały podpisane umowy dzierżawy, wynosi 7 lat, z tym że dla nieruchomości do 100 ha – 6 lat, a dla nieruchomości o powierzchni 100 ha i większych – 11 lat.
Czynsze płacone przez dzierżawców są zróżnicowane. Jak wykazuje analiza danych z Oddziału Terenowego AWRSP we Wrocławiu, w 1996 roku w województwie wrocławskim czynsz dzierżawny za grunty był największy i wynosił średnio 3, l dt pszenicy z l ha, natomiast najmniejszy był w województwie jeleniogórskim – średnio 1,6 dt pszenicy z l ha. Z kolei w 1997 roku województwem o relatywnie dużym czynszu było województwo wałbrzyskie – 3,1 dt/ha (tab. 5).

Tabela 5
Czynsz za grunty wydzierżawione z Zasobu OT AWRSP we Wrocławiu według grup obszarowych i województw (dt pszenicy/ha)

Źródło: Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Dzierżawa jako podstawowy instrument prawny przekształceń własnościowych i strukturalnych w rolnictwie

Dzierżawa jest znanym i powszechnie spotykanym – szczególnie w rolnictwie – sposobem użytkowania gruntów, przyczyniającym się do zmian w strukturze agrarnej, prowadzącym do powstania nowych lub powiększania istniejących gospodarstw rolnych. Instytucja dzierżawy występuje zarówno w krajach, w których dominują małe i średnie gospodarstwa rodzinne, np. w krajach Unii Europejskiej, jak i w tych, gdzie przeważa rolnictwo wielkoobszarowe. Dzierżawa gruntów w Polsce ma także długą tradycję, ale ta forma użytkowania ziemi do początków lat dziewięćdziesiątych nie była zbyt powszechna i była głównie wykorzystywana lokalnie, dla powiększania już istniejących indywidualnych gospodarstw rolnych.

Dzierżawa gruntów jest starą instytucją prawa rzymskiego, a wśród różnych jej postaci największe znaczenie zyskała emfiteuza. Była to dziedziczna i zbywalna dzierżawa cudzych gruntów, prawo rzeczowe o treści zbliżonej do prawa w jasności. W Polsce również emfiteuza była znana. O emfiteuzie jest mowa w przywileju króla Zygmunta III z 1597 roku. Na mocy prawa z 1768 roku mogli stosować emfiteuzę: król w dobrach stołowych, starostowie w królewszczyznach, duchowni i szlachta w swoich posiadłościach.
W 1775 roku Stany Rzeczpospolitej wypuściły w emfiteuzę wszystkie królewszczyzny obu prowincji. Była to emfiteuza pięćdziesięcioletnia. W wieczną emfiteuzę zostały oddane w tym roku dobra pojezuickie. Emfiteuza przetrwała na ziemiach polskich aż do 1946 roku, kiedy to ustawodawca polski ją zniósł (Bojarski 1970).

Na tle przemian historycznych i rozwoju rolnictwa w Polsce zmieniał się charakter i zasięg dzierżawy rolniczej. W okresie zaborów gospodarka Polski charakteryzowała się brakiem przemysłu, przeludnieniem, brakiem kapitałów i głodem ziemi, co sprzyjało raczej rozwojowi dzierżawy "głodowej" niż "folwarcznej" czy kapitalistycznej. W okresie międzywojennym, według danych spisu gospodarstw rolnych z 1921 roku, dzierżawą objętych było 1873,9 tys. ha, co stanowiło około 6,2% własności rolnej. Co dziesiąte gospodarstwo rolne dzierżawiło ziemię. Największe rozmiary osiągała dzierżawa w województwie poznańskim (ok. 14% ogólnej liczby gospodarstw). Na Śląsku, według spisu tylko wiejskiej własności, tj. gospodarstw o obszarze powyżej 50 ha, 30,3% ogółu gruntów rolniczych wielkiej własności było przedmiotem dzierżawy. Dzierżawcy Polski międzywojennej w zdecydowanej większości wywodzili się spośród drobnych rolników (Pańko 1975).

Realizacja reformy rolnej i osadnictwa w pierwszych latach Polski Ludowej w istotnym stopniu rozwiązała problem niedostatku ziemi, wpływając jednocześnie na spadek liczby dzierżaw.
W okresie od 1947 roku do początku lat pięćdziesiątych nastąpił ponowny wzrost obrotu ziemi w drodze dzierżaw, szczególnie na terenach środkowo- i południowo-wschodniej Polski, gdzie liczba dzierżawców wśród ogółu gospodarstw zwiększyła się o ponad 50%.
W latach 1952-1956 nastąpił spadek ilości ziemi dzierżawionej oraz liczby dzierżaw. Dotyczył on nawet tych rejonów kraju, gdzie dotychczas dzierżawa była najbardziej upowszechniona.
Zapoczątkowane w 1956 roku zmiany w polityce rolnej i późniejszy wzrost opłacalności gospodarowania w sferze rolnictwa indywidualnego wpłynęły na ożywienie obrotu ziemią w drodze dzierżawy. Źródłem wydzierżawianych gruntów z jednej strony stały się zasoby PFZ, z drugiej – ziemia indywidualnych właścicieli.

Obecnie przemiany ustrojowe i gospodarcze zmieniły układ stosunków rolnych i wpływają nie tylko na zmianę źródeł dzisiejszej dzierżawy, lecz także na dynamikę rozwoju tej instytucji prawnej. Dzierżawa rolnicza stanowi obecnie podstawowy instrument prawny przekształceń własnościowych i poprawy struktury obszarowej rolnictwa. Popularność dzierżawy wynika z kilku powodów. Przede wszystkim wymaga ona mniejszego zaangażowania środków finansowych niż zakup gruntów. Przy powszechnym braku kapitału w rolnictwie dzierżawa stała się dla szerokiego kręgu rolników, przedsiębiorców, spółek pracowniczych – dogodnym i stosunkowo łatwo dostępnym sposobem objęcia w użytkowanie nieruchomości rolnych. Zaletą jej jest również to, że posiadany kapitał własny może być od razu angażowany w proces produkcji, zakup niezbędnych maszyn i urządzeń oraz środków obrotowych.

Na tle tych rozważań ważna jest kwestia obowiązujących rozwiązań prawnych w zakresie dzierżawy rolniczej i czy obowiązująca regulacja pozwala na trwały, efektywny sposób zagospodarowania Zasobu w tej formie. Otóż okazuje się, że nie. Regulacja dzierżawy zawarta w tytule XVII księgi III kodeksu cywilnego (art. 659-710 k.c.) zbyt ogólnie i mało precyzyjnie określa poszczególne cechy dzierżawy, a zwłaszcza treść praw i obowiązków stron umowy dzierżawy. Przepisy kodeksu cywilnego regulujące stosunek dzierżawy nie są zbyt rozbudowane; w sprawach nie unormowanych odsyła się do przepisów o najmie (659-692 k.c.). Ponadto regulacja ma charakter uniwersalny w tym sensie, że dotyczy stosunku dzierżawy różnorodnych rodzajów rzeczy mogących przynosić pożytki. W praktyce najczęściej przedmiotem dzierżawy są grunty rolne, jednakże tylko trzy artykuły spośród 17 przepisów o dzierżawie odnoszą się wprost do gruntów rolnych. Jest to model tradycyjny, anachroniczny (Pańko 1974), który został wprawdzie zmodyfikowany ustawą z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i zmianie niektórych ustaw, jednak regulacja ta jest niewystarczająca i świadczy o pasywnym stosunku ustawodawcy do tej kwestii.

Brak jest odpowiednich uregulowań w kwestii trwałości dzierżawy. Nowelizacja kodeksu cywilnego z 1990 roku przywróciła wprawdzie trzydziestoletni maksymalny czas trwania umowy dzierżawy, jednak nie została określona dolna granica czasu jej trwania a to stanowi istotny instrument trwałości dzierżawy. Utrzymano również w mocy instytucję umowy dzierżawy na czas nieoznaczony, która ze względu na łatwość rozwiązywania nie służy ochronie trwałości. W kwestii czynszu dzierżawnego kodeksowy stan regulacji prawnej jest również skąpy. Ustawodawca wysokość, sposób i terminy zapłaty czynszu pozostawia stronom do określenia w umowie. Przyjęte przez AWRSP wielkości czynszu stanowią jedynie pomoc w ocenie poziomu czynszu zaoferowanego przez dzierżawców. Kodeks cywilny określając bardzo ogólnie ramy stosunku dzierżawy rolniczej, nie reguluje w ogóle problemu form prawnych dzierżawy rolniczej. W państwach członkowskich UE, w których dzierżawa rolnicza stanowi również jeden z głównych instrumentów poprawy struktury obszarowej, obok form klasycznych, powszechnych, o tradycji tysiącletniej, występują różnorodne formy relatywnie współczesne, odpowiadające w pełni wymogom nowoczesnej produkcji rolnej. Są to tylko niektóre uwagi dotyczące obowiązujących rozwiązań prawnych w zakresie dzierżawy rolniczej, które powinny być zmodyfikowane.

Prowadzone w latach 1995-1997 wśród dzierżawców Dolnego Śląska badania ankietowe potwierdzają konieczność dokonania zmian (Tańska-Hus 1997, 1998). Dzierżawcy uważają, że czas, na jaki AWRSP zawiera umowy, jest zbyt krótki i nie gwarantuje im poczucia pewności, trwałości i stabilizacji, hamuje jednocześnie rozwój działalności inwestycyjnej. Ankietowani mają zastrzeżenia co do wysokości płaconego czynszu, obowiązujących terminów jego płatności oraz zasad spłat za wykupiony majątek około-dzierżawny.

Wnioski

Oddział Terenowy AWRSP we Wrocławiu od początku działalności, tj. od 1992 roku do końca grudnia 1997 roku, realizując przekształcenia własnościowe i strukturalne w rolnictwie państwowym, przejął 432 114 ha gruntów. Grunty te pochodzą przede wszystkim ze zlikwidowanych 141 PGR oraz Państwowego Funduszu Ziemi. Z gruntów znajdujących się w Zasobie Oddziału trwale rozdysponowano w formie sprzedaży tylko 46 220 ha, natomiast wydzierżawiono 305 393 ha, co jednoznacznie wskazuje, że podstawową formą zagospodarowania przejętego mienia jest dzierżawa rolnicza. Głównymi dzierżawcami nieruchomości rolnych są osoby fizyczne – 96%, a prawne, wśród których dominują spółki z o.o., zawarły 4% umów. Najwięcej umów dzierżawy dotyczy gruntów do 50 ha, a przeważająca część areału objęta jest umowami zawartymi na 100 ha i więcej. Dzierżawa będzie stanowiła formę skutecznego i efektywnego zagospodarowania Zasobu, pod warunkiem że zostaną zmodyfikowane obowiązujące zasady dzierżawy.

Literatura

Bojarski W. (1970): Emfiteuza według prawa rzymskiego. Toruń.
Informacje o działalności oddziałów terenowych AWRSP za okres do 31 grudnia 1997 r. (1998) Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa, Zespół Ewidencji i Analiz, Warszawa.
Pańko W. (l 975): Dzierżawa gruntów rolnych. PWN, Warszawa.
Pańko W. (1974): Przemiany własnościowe ziemi w rolnictwie polskim. Wrocław. Rocznik statystyczny 1997. (1998) GUS, Warszawa.
Tańska-Hus B. (1997): Próba oceny warunków umów dzierżawy na Dolnym Śląsku. Post. Nauk Roln. l: 13-18.
Tańska-Hus B. (1998); Analiza warunków zawieranych umów dzierżawy w woj. wrocławskim. Post. Nauk Roln. 2: 65-77.