Kto zyska? Duże miasta czy małe gminy?

Rząd Tuska uniezależni samorządy od subwencji? Przedstawiono projekt reformy
Jakub Chlebowski rozmawia z Maciejem Mysoną, dyrektorem odpowiadającym za projekty dotyczące rozwoju strategicznego miast i regionów w Zespole Doradców Gospodarczych TOR

Dlaczego obecny system finansowania samorządu terytorialnego wymaga reformy?

W wyniku Polskiego Nowego Ładu, czyli obniżki podatku dochodowego i zwiększenia kwoty wolnej, samorządy bezpośrednio straciły na wpływach do swoich budżetów. Natomiast liczba zadań własnych, które mogą być tylko przez nie realizowane, nie zmniejszyła się.

A to samorządy w dużej mierze odpowiadają za to, jaki jest poziom życia w danym miejscu – m.in. poziom szkolnictwa, infrastruktury, bezpieczeństwa, jakości przestrzeni publicznej, ochrony zdrowia. Większość z tych zadań leży właśnie po stronie gmin, powiatów czy województw.

Obecny model, w którym dochody JST zależą przede wszystkim od wpływów z podatków dochodowych wspomaganych mechanizmem subwencji, powoduje ich trwałe niedofinansowanie. Wszystkie samorządy, z którymi dotychczas współpracowałem, a samorządów od szczebla metropolitalnego do szczebla gminnego, których w ciągu ostatnich trzech lat było około dwustu, zgłaszały ten sam problem.

Brakuje pieniędzy na zadania własne. Inwestycje są realizowane głównie dlatego, że samorządy korzystają ze środków unijnych bądź środków krajowych na konkretne inwestycje, np. z centralnych funduszy przeznaczonych bezpośrednio na budowę dróg.

Czy władze centralne nie mogą wyręczać samorządów w realizacji tych zadań?

Oczywiście mamy narzędzia krajowe, za pomocą których definiowane są kwestie finansowania w poszczególnych działań JST, ale za pełne kształty i formę ostateczną odpowiada bezpośrednio samorząd. Czy to za zajęcia dodatkowe w szkołach, kwestie dofinansowania służb porządkowych, kwestie infrastruktury, transportu czy jakości infrastruktury sanitarnej.

Te obszary są niedofinansowane, ponieważ poprzez obniżkę podatków samorządy zostały pozbawione dochodów. Dodatkowym źródłem dochodów były jeszcze subwencje, ale to model życzeniowy. Pieniądze trafiają do samorządów, które mają lepsze układy polityczne z władzą centralną.

Jak zasady finansowania się zmienią w zaplanowanej przez rząd reformie?

Podstawowym założeniem reformy jest zwiększenie dochodów samorządów. Po pierwsze uniezależnienie dochodów od zmian podatkowych. Dotychczas ich wysokość zależała od wpływów podatkowych z PIT-u i CIT-u. Teraz, zgodnie z projektem, dochód samorządu będzie liczony proporcjonalnie od dochodu osiągniętego w danym roku przez wszystkich mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego. Druga istotna zmiana to uwzględnienie w dochodzie samorządu również osób, które rozliczają się w formie ryczałtu.

Jak będzie to wyglądało w praktyce?

Przyjmując duże uproszczenia, dotychczas było tak: jeśli w danym roku wszyscy mieszkańcy gminy zapłacili milion złotych podatku dochodowego, odpowiedni procent tej kwoty był przekazywany do samorządu. Zgodnie z projektem dochód gminy nie będzie liczony od miliona złotych podatku, tylko – to również duże uproszczenie – od kwoty pięciu milionów złotych łącznego dochodu mieszkańców gminy, od którego płacony jest podatek dochodowy. Czyli dotychczas do podziału był milion złotych. Teraz do podziału będzie pięć milionów, niezależnie od tego, ile podatku zapłacą mieszkańcy.

Autorzy reformy twierdzą, że pozytywną zmianą będzie również finansowe uniezależnienie samorządu od władzy centralnej. Czy takie uniezależnienie będzie realne?

Propozycja, w wyniku której dochody gminy zależą od łącznego dochodu jej mieszkańców, jest kluczowym sposobem uniezależnienia się od zmian politycznych na poziomie władzy centralnej. Dotychczas było inaczej. Gdy poprzedni rząd podwyższył kwotę wolną od podatku, oznaczało to, że dochody samorządu z PIT-u spadły. W przyszłości ewentualne zmiany opodatkowania lub wprowadzone ulgi nie będą wpływały na wysokość dochodu samorządu.

Kto najwięcej zyska na tej reformie?

Miasta na prawach powiatu. Jest to istotne dla starych miast wojewódzkich sprzed reformy 1998 r., jak Nowy Sącz, Jelenia Góra. To miasta, które tracą swoje funkcje oraz szybko się wyludniają. Dzięki reformie zyskają stabilniejsze finansowanie i będą mogły próbować ograniczyć skutki negatywnych zjawisk, które dotykają je w ostatnich dekadach. Co istotne, zgodnie z oficjalnymi komunikatami Ministerstwa Finansów żadna gmina nie powinna mieć mniejszych wpływów, niż miała do tej pory.

Czy zmiany w finansowaniu nie doprowadzą do powiększenia nierówności pomiędzy poszczególnymi samorządami?

Rzeczywiście wzrost dochodów prawdopodobnie będzie relatywnie większy w samorządach, w których mieszka więcej ludzi i prężniejszy jest biznes, a mniejszy w słabo zaludnionych regionach, w których dominuje rolnictwo. Pojawiają się wątpliwości, czy w wyniku wzmocnienia obecnie bogatych samorządów będących centrami regionalnymi skorzystają na tej zmianie również sąsiadujące z nimi biedniejsze samorządy. Reforma finansowania może się przyczynić do dalszej degradacji funkcji społecznej miejscowości subregionalnych.

Mechanizmem, który miał dotychczas ograniczać zwiększające się nierówności pomiędzy samorządami, było tzw. janosikowe. Nowe zasady finansowania samorządów znoszą ten mechanizm.

Zacznijmy od tego, że mechanizm „janosikowego” zawsze był dyskusyjny. Przeciwko od zawsze były największe miasta, które m.in. twierdziły, iż mimo że są bogatymi gminami, ich wydatki są niewspółmiernie wyższe od innych samorządów. Jeśli popatrzymy na transport publiczny w Warszawie, to służy on również do przewożenia osób z miejscowości ościennych.

Tak są skonstruowane centra przesiadkowe czy kolej aglomeracyjna, które przede wszystkim finansuje miasto stołeczne. W Krakowie czy we Wrocławiu ten model jest podobny. Inną kwestią jest konieczność utrzymania całej infrastruktury. Widzę korelację pomiędzy kosztami janosikowego a pogorszeniem się stanu torowisk tramwajowych i zmniejszeniem wydatków na ich utrzymanie.

Niemniej w mojej ocenie pewien mechanizm współdzielenia dochodów bogatych samorządów i przekazywanie części – czy to w modelu subwencyjnym, czy w formie janosikowego – jest jak najbardziej wskazany, ponieważ mamy model państwa, który jest skonstruowany monocentrycznie. Nie tylko w zakresie zarządzania administracją publiczną, ale również w zakresie koncentracji biznesu w Warszawie oraz największych ośrodkach regionalnych.

Jak samorządy reagują na założenia reformy?

Opinie samorządów są pozytywne, choć z dozą nieufności i założeniem: „Zobaczymy, jak wyjdzie finalnie”. Czy na ostatniej prostej coś się nie zmieni. Na pewno samorządy zwracały uwagę na to, że reforma finansowania musi nastąpić. Zakładają, że skorzystają na niej finansowo, bo w obecnym systemie dużo straciły. Ograniczenia w finansowaniu odbiły na wydatkach własnych i inwestycjach.

Czego brakuje w propozycji reformy finansowania?

Postulowałbym wypracowanie mechanizmu finansowania jednostek samorządu terytorialnego, który powiązany byłby z koniecznością realizacji długofalowych strategii, które miasta przyjmują w ramach posiadanych kompetencji.

Dzisiaj strategia rozwoju samorządu to coś, co ładnie brzmi, ale po opracowaniu i przyjęciu jako akt prawa miejscowego leci często prosto na półkę. Samorządy deklarują realizację strategii, by później tego nie wykonywać, mimo że się same do tego zobligowały. A nawet jeśli podejmują działania, by strategię realizować, nie ma definiowanych wskaźników, zgodnie z którymi można ocenić postępy w jej realizacji.

Jak połączyć problemy z realizacją strategii przez samorządy z zasadami ich finansowania?

Idealną opcją byłoby stworzenie mechanizmu, w którym strategie samorządów są tworzone według określonych wytycznych oraz mają zdefiniowane wspólne, obligatoryjne wskaźniki. Przyjęte strategie byłyby weryfikowane w dwu- lub trzyletnich okresach, np. w połowie kadencji samorządu i po jej zakończeniu.

Zgodnie z tym pomysłem monitorowane musiałoby być to, co samorząd wcześniej założył, i sprawdzane, czy wyznaczone cele są rzeczywiście realizowane i czy to się przekłada na zwiększenie określonych wskaźników, np. zwiększone wpływy budżetowe czy rozwój gospodarczy.

Jeśli strategia byłaby realizowana zgodnie z założeniami, władze centralne mogłyby zagwarantować dodatkowe mechanizmy wsparcia takiego samorządu. W takim przypadku jeśli samorząd dobrze definiuje swoje potrzeby i pokazuje, że zrealizował przyjętą strategię, słuszne byłoby, aby w ramach mechanizmu subwencji był dodatkowo wspierany, a jeżeli z kolei okazałoby się, że przyjęta strategia jest nierealizowana, należałoby wyciągać z tego powodu konsekwencje.

Jednym z podstawowych zarzutów względem funkcjonowania samorządów jest utrwalanie lokalnych układów politycznych. Czy zwiększenie finansowania nie spowoduje, że układy lokalne będą jeszcze bardziej zabetonowane? 

W Polsce samorządowej układy rządzą na każdym poziomie. Na poziomie wojewódzkim widać, że handluje się stanowiskami, jeśli ktoś potrzebuje większości. W gminach jest to samo zjawisko. Jeśli rada miasta potrzebuje większości do poparcia prezydenta, to znajdują się stanowiska w radach nadzorczych spółek komunalnych. Natomiast moim zdaniem finansowe wzmocnienie samorządów nie do końca będzie miało wpływ na wzmocnienie tych tendencji.

Jeżeli trzeba będzie trzeba znaleźć pieniądze na dodatkowe polityczne stanowiska w radach nadzorczych, to i tak się one znajdą. Niezależnie od tego zmiana w finansowaniu jest potrzeba. Wiele zadań własnych samorządu nie jest obecnie realizowanych na odpowiednim poziomie, więc obawiam się, że nawet ta reforma i tak nie załata ogromnej dziury w finansach samorządów.

Czy razem ze zmianą modelu finansowania samorządu powinno dojść do dalszych zmian ustrojowych samorządu?

Chciałbym, żeby reforma finansowania jednostek samorządu terytorialnego to był dopiero pierwszy krok. Większa władza w samorządach i decentralizacja moim zdaniem usprawni system funkcjonowania kraju. Uważam, że w takich potrzebach pierwszej kategorii – jak transport, bezpieczeństwo cywilne, infrastruktura, zdrowie, edukacja – samorządy mogłyby odpowiadać na nie celniej, ale oczywiście narzędziami, które będą zdefiniowane na poziomie krajowym.

Polska nie jest jednolitym organizmem. Nawet sąsiadujące ze sobą miasta mają inne potrzeby i problemy. Weźmy przykład Płocka i Włocławka, które dzieli ledwie 50 kilometrów i które mają podobną liczbę ludności, jednak zupełnie inaczej funkcjonują. Płock w miarę lekko przeszedł okres transformacji dzięki Orlenowi i przemysłowi rafineryjnemu. Włocławek nie miał tej szansy i ostatnie 30 lat to okres dużych problemów społeczno-gospodarczych. Inny przykład: Jelenia Góra i Wałbrzych. Miasta z tego samego regionu, które dotykają różne problemy.

Władza centralna nie może zostawić samorządów samych sobie, mówiąc: „Wy to tam zorganizujcie sami i róbcie, jak chcecie”. Jednocześnie nie powinna prowadzić do centralizacji kompetencji państwa, co było widoczne za czasów poprzednich rządów. Władza centralna powinna przede wszystkim definiować i określać dobrej jakości narzędzia prawne. Samorządy sobie poradzą, jeśli będą miały odpowiednie finansowanie i otoczenie prawne.

***

oprac, e-mk, ppr.pl