Wspólna Polityka Rolna? - jaka ma być?

Fundacja Europejski Fundusz Rozwoju Wsi Polskiej przekazała dla naszych Czytelników Raport inaugurujacy dzialalnosc Forum Inicjatyw Rozwojowych – nowego obszaru aktywnosci Fundacji. Jest on poswiecony reformie Wspólnej Polityki Rolnej 2013+.

Poprzez Forum Inicjatyw Rozwojowych Fundacja Europejski Fundusz Rozwoju Wsi Polskiej chce podejmowac zagadnienia istotne z punktu widzenia rozwoju obszarów wiejskich i rolnictwa, nie tylko w Polsce, ale i na obszarze Unii Europejskiej. W ramach Forum powolywane beda zespoly specjalistów, majace za zadanie wypracowanie rozwiazan lub stanowisk w powyzszych kwestiach.

Pełną treść raportu prezentujemy poniżej







Forum Inicjatyw Rozwojowych
Program Fundacji Europejski Fundusz Rozwoju Wsi Polskiej


Wspólna polityka rolna 2013 plus
Zmiany w systemie wsparcia

Motto
Oczekuje się, że rolnictwo europejskie będzie spełniać wiele różnych funkcji. Z jednej strony będzie wytwarzać bezpieczną i wysokiej jakości żywność, mogącą sprostać konkurencji na globalnych rynkach, z drugiej zaś konserwować bioróżnorodność i krajobraz poprzez zrównoważone zarządzanie zasobami ziemi, zachowując w ten sposób atrakcyjność i żywotność obszarów wiejskich. Rolnictwo europejskie musi zmierzyć się i sprostać wyzwaniom globalnym takim jak rozwiązanie problemu zagrożenia bezpieczeństwa żywnościowego świata oraz wniesienie wkładu w łagodzenie skutków dewastacji środowiska naturalnego. Dalsze reformy wspólnej polityki rolnej Unii Europejskiej powinny uwzględniać wyłaniający się nowy paradygmat rozwoju wyrażający się w poprawie interakcji zachodzących między aktywnością człowieka produkującego żywność i naturą, przejawiających się w lepszym zarządzaniu ograniczonymi zasobami naturalnymi.1

Założenia strategiczne i konceptualizacja proponowanych zmian
Priorytetem wszelkich reform wspólnej polityki rolnej (WPR) powinno być pozostawienie głównym podmiotem WPR rolnika i mieszkańców obszarów wiejskich. Stosowane w ramach WPR instrumenty wsparcia, uwzględniając postulaty racjonalizacji wydatków z budżetu UE, muszą zatem w sposób możliwie najefektywniejszy przyczyniać się do zdynamizowania wielofunkcyjnego rozwoju rolnictwa europejskiego i obszarów wiejskich w UE.

Wspólna Polityka Rolna? Dlaczego i dla kogo
Uzasadnieniem dla kontynuacji WPR jest nie tylko utrzymanie na parytetowym poziomie dochodów rolniczych, przy stosunkowo niskim koszcie żywności oferowanej konsumentom. Konieczność zachowania wspólnotowego charakteru finansowania WPR wynika przede wszystkim z wytwarzania przez WPR wartości dodanej oraz potrzeby zrównoważonego rozwoju, pogłębienia spójności terytorialnej i utrzymania przestrzeni wiejskiej, jako dobra publicznego dla całej społeczności unijnej.
Prowadzona aktualnie dyskusja nad potrzebą reformy WPR pozwala na sformułowanie tezy, że pomimo różnic, jakie prezentują jej poszczególni uczestnicy, istnieje akceptacja co do zasadniczych zadań, jakie ma realizować WPR.

Zadania Wspólnej Polityki Rolnej
Oczekuje się, że wspólnotowa polityka rolna powinna:
1.Gwarantować bezpieczeństwo żywnościowe krajów członkowskich UE (w tym zapewniać suwerenność żywnościową).
2.Gwarantować wysoką jakość i bezpieczeństwo żywności dostarczanej konsumentom.
3.Umożliwiać konkurowanie europejskiego rolnictwa i przemysłu rolno-spożywczego na globalnym rynku.
4.Wspierać zachowanie żywotności społeczno-ekonomicznej oraz spójności terytorialnej obszarów wiejskich.
5.Stabilizować dochody rolnicze.
6.Wspierać podtrzymywanie bioróżnorodności na terenach wiejskich.
7.Dążyć do zachowania dziedzictwa kulturowego wsi.
8.Zapobiegać degradacji środowiska, w tym przede wszystkim obszarów cennych przyrodniczo (High Nature Value).
9.Wspomagać rozwój społeczności wiejskich zarówno w aspekcie modernizacyjnym, jak
i społeczno-kulturowym.

Potrzeba zmian
Istnieje dość powszechne przekonanie, że WPR stała się zbyt skomplikowana, a tym samym mało przejrzysta i zrozumiała. Dwa całkowicie różne rozwiązania dla podstawowego instrumentu wsparcia rolnictwa, jakim są płatności bezpośrednie, rozbudowane struktury administracyjne (na poziomie krajów członkowskich i UE) oraz skomplikowany i kosztowny system zarządzania i kontroli to podstawowe przyczyny tego stanu rzeczy.

Zarówno konsumenci, jak i rolnicy, nie dostrzegają już związku między tym skomplikowanym systemem administracyjnym i celami WPR. Konsekwencją są postulaty ograniczenia wydatków na europejskie rolnictwo. Dlatego jednym z celów reform WPR powinno być dążenie do ujednolicenia i uproszczenia stosowanych instrumentów wsparcia.


Nowe podejście

W szczególności powinno to dotyczyć fundamentalnego i najbardziej powszechnego instrumentu wsparcia, jakim są płatności bezpośrednie. Z całą pewnością w kolejnym okresie programowania nie jest akceptowalne kontynuowanie wdrażania historycznego modelu płatności bezpośrednich, aczkolwiek proces uśredniania („spłaszczania”) płatności powinien być rozłożony w czasie.

Respektując ustalenia w ramach WTO, nowe wsparcie dla rolników europejskich w całości powinno być niezwiązane z produkcją, ale jednocześnie odnosić się do powierzchni gruntów rolnych, zarządzanych przez rolników.
W trakcie prac nad nową perspektywą budżetową należy się spodziewać gorącej dyskusji nad kształtem i strukturą przyszłego budżetu, w tym przeznaczenia środków na finansowanie polityk postrzeganych przez wiele krajów, jako tradycyjne czy schyłkowe.
Autorzy niniejszego opracowania stoją na stanowisku, że nie da się zrealizować ambitnych zamierzeń w zakresie zachowania zróżnicowanego krajobrazu, ochrony środowiska czy podtrzymania bioróżnorodności, oraz równolegle zagwarantować bezpieczeństwo żywnościowe (suwerenności żywnościowa), przy jednoczesnym zapewnieniu produkcji żywności wysokiej jakości, bez utrzymania rolnej polityki wspólnotowej. Świadomi jednak oczekiwań różnych środowisk za punkt wyjścia przyjęli utrzymanie wydatków ze wspólnotowego budżetu na aktualnym poziomie. Wysokość płatności w proponowanym modelu, będzie wypadkową ustalonego przyszłego budżetu unijnego dla WPR. Proponuje się, aby pula środków finansujących system płatności opisanych poniżej składała się z obecnej alokacji środków na: płatności bezpośrednie (direct payments), instrumenty osi 2 finansowane z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW)2 oraz instrumenty wsparcia rynkowego (market mesaures).
Nie oznacza to jednak postulatu rezygnacji czy osłabiania drugiego filara WPR. Uważamy jednakże, że tylko uproszczone mechanizmy i instrumenty, gwarantują osiągnięcie efektu przejrzystości polityki wspólnotowej a to z kolei pozwoli na obiektywną ocenę stopnia realizacji celów i mierzenie jej efektywności.

Dwa filary – jeden model
Nowa WPR musi być w dalszym ciągu oparta o dwa podstawowe filary. Ich konstrukcja
i stosowane instrumenty wymagają uporządkowania i analizy ich skuteczności. Konieczne jest rozróżnienie pomiędzy instrumentami skierowanymi bezpośrednio do rolników (I filar)
i instrumentami skoncentrowanymi na rozwoju obszarów wiejskich (II filar).
Proponowane zintegrowanie płatności powiązanych z gruntem, nie powinno prowadzić do zmniejszenia nakładów na płatności rolno-środowiskowe czy obszary o trudnych warunkach gospodarowania (LFA).
Zasadniczym celem tej zmiany jest umożliwienie skumulowania środków, kierowanych do rolników, i ich dystrybucję za pośrednictwem jednego schematu (mechanizmu obsługi). Ułatwi to zarazem osiąganie celów wspólnotowych, w postaci wartości dodanej WPR,
a ponadto znacznie uprości procedury, i co najważniejsze, przyczyni się do znacznej redukcji kosztów transakcyjnych. W naszym przekonaniu to właśnie płatności obszarowe powinny stanowić najważniejszy, wspólny, element Wspólnej Polityki Rolnej, wspierający dochody rolników i realizujący cele, wynikające z tzw. nowych wyzwań.
Efektem prac nad jej reformą musi być stworzenie jednolitego modelu wsparcia i wskazanie ścieżki do jego dochodzenia. Bo choć nie jest możliwe ujednolicenie wszystkich, stosowanych w ramach WPR, środków, ze względu na daleko idące zróżnicowanie rolnictwa i terenów wiejskich w poszczególnych krajach członkowskich i regionach, to konieczne jest ustalenie takich samych reguł w odniesieniu do najbardziej powszechnego instrumentu, jakim są płatności obszarowe. Nie jest możliwe dalsze utrzymywanie stanu, w którym istnieje co najmniej 27 „wspólnych polityk rolnych” o ile chcemy rzeczywiście wspólnotowego rolnictwa, działającego na Jednolitym Rynku Europejskim.

Płatności obszarowe – podstawowy instrument wsparcia
Dotychczasowe doświadczenia, pomimo zdarzających się nieprawidłowości i pojawiania się związanych z nimi głosów krytycznych, wskazują jednoznacznie, że płatności obszarowe powinny pozostać podstawowym instrumentem wsparcia rolnictwa, Warunkiem niezbędnym dla ich dalszej kontynuacji musi być przyjęcie założenia, że zasady wsparcia są jednolite dla wszystkich krajów członkowskich, tak, aby nie powodowały zakłócenia konkurencyjności na Jednolitym Rynku Europejskim.
Takie samo zagrożenie niesie ze sobą renacjonalizacja WPR, która jest jednoznaczna z utratą wspólnotowego charakteru WPR, a w perspektywie brakiem możliwości utrzymania wspólnego rynku rolnego oraz rozwiązywania ponadnarodowych problemów. Wszelkie dopłaty krajów członkowskich, do jakiegokolwiek instrumentu, stosowanego w ramach WPR, muszą, wynikać ze wspólnotowego prawodawstwa i nie mogą naruszać warunków konkurencji.
WPR powinna być traktowana, jako umowa społeczno-polityczna, zawarta przez obywateli (podatników) UE z rolnikami, dostarczającymi dobra i usługi na rzecz społeczeństwa. Koncepcja płacenia za dostarczanie przez europejskich rolników dóbr publicznych
i społecznych wyklucza utrzymanie płatności historycznych i wymaga opracowania nowego systemu wsparcia.

Operacjonalizacja założeń strategicznych
W niniejszym dokumencie koncentrujemy się przede wszystkim na propozycjach zmian
w systemie wsparcia rolnictwa, związanych z wprowadzeniem jednolitego modelu płatności obszarowych, jako podstawowego instrumentu wsparcia. Realizacja tego zadania odbywać się będzie poprzez uproszczenia techniczno-proceduralne w ramach I filaru:
1.Przyjęcie jednolitego modelu płatności obszarowych niezwiązanych z produkcją (decoupling).

2.Wprowadzenie jednego wniosku o płatność obszarową dla całego okresu budżetowego.

Oraz wprowadzenie nowych instrumentów w ramach II filaru3:

3.Wprowadzenie specjalnego instrumentu wspierania małych gospodarstw, które w sposób szczególny uczestniczą w dostarczaniu dóbr publicznych.

4.Likwidację programu rent strukturalnych a w jego miejsce wprowadzenie premii restrukturyzacyjnej, umożliwiającej rolnikom wybranie innego, pozarolniczego rodzaju działalności w zamian za trwałe wycofanie się z systemu wsparcia w formie płatności obszarowych.
5.Budowa instytucji zarządzania ryzykiem w rolnictwie (system ubezpieczeń i reasekuracji) mających pełnić funkcje siatki bezpieczeństwa.

Przyjęcie jednolitego modelu płatności obszarowych niezwiązanych
z produkcją (decoupling)

Proponujemy przyjęcie jednolitego modelu płatności obszarowych opartego na wprowadzeniu jednolitej stawki bazowej w całości niezwiązanej z produkcją. Do stawki bazowej doliczane będą płatności dodatkowe, ujęte w zamkniętym katalogu, w ramach regulacji wspólnotowych, który obejmuje:

1.Płatność bazową (Basic Payment)
2.Płatność dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW (LFA Payment)
3.Płatności środowiskowe (Agri-environmental Payments)
4.Płatności ukierunkowane Tailored Payments)
Uproszczenie systemu płatności bezpośrednich ma na celu nie tylko zmniejszenie ciężaru administracyjnego, ponoszonego przez Komisję Europejską i państwa członkowskie.  Wprowadzenie prostszego modelu wsparcia pozwoli na lepsze zrozumienie systemu przez beneficjentów oraz legitymizację potrzeby funkcjonowania WPR.
Proponowany model zakłada stosowanie kilku rodzajów płatności dodatkowych, z których każda jest premią wypłacaną za realizację przez europejskich rolników zadań, stawianych przed rolnictwem i dostarczanie dóbr publicznych.
Płatność bazowa i płatności dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) wspierają realizację następujących zadań WPR, które mają:
1.Gwarantować bezpieczeństwo żywnościowe krajów członkowskich UE (w tym zapewniać suwerenność żywnościową).
2.Gwarantować wysoką jakość i bezpieczeństwo żywności dostarczanej konsumentom.
3.Umożliwiać konkurowanie europejskiego rolnictwa i przemysłu rolno-spożywczego na globalnym rynku.
4.Wspierać zachowanie żywotności społeczno-ekonomicznej oraz spójności terytorialnej obszarów wiejskich.
5.Stabilizować dochody rolnicze.

Płatności środowiskowe stanowią odpowiedź na oczekiwania obywateli Wspólnoty
w zakresie zintensyfikowania wysiłków minimalizujących negatywne oddziaływanie rolnictwa na środowisko naturalne oraz aktywnego udziału rolnictwa w zachowaniu obszarów cennych przyrodniczo i krajobrazowo. Wpisują się więc w realizację zadań WPR, które mają:
1.Wspierać podtrzymywanie bioróżnorodności na terenach wiejskich,
2.Dążyć do zachowania dziedzictwa kulturowego wsi.
3.Zapobiegać degradacji środowiska, w tym przede wszystkim obszarów cennych przyrodniczo (High Nature Value).
Płatności ukierunkowane mają wspomagać realizację istotnych, z punktu widzenia całej UE, ale także z punktu widzenia poszczególnych krajów członkowskich celów w zakresie dóbr publicznych.
Przedstawiony poniżej schemat obrazuje dostępność systemu - od powszechnej płatności bazowej po adresowane do konkretnych grup rolników płatności ukierunkowane.

Płatność bazowa – płatność przyznawana do hektara gruntów rolnych kwalifikujących się do prowadzenia działalności rolniczej z uwzględnieniem powierzchni, na których znajdują się charakterystyczne elementy krajobrazu, utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej oraz zgodnie z wymogami wzajemnej zgodności (cross-compliance). Maksymalne powierzchnie referencyjne kwalifikujące się do płatności bazowej zostaną wyznaczone w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS).
Wartość płatności bazowej określa Komisja Europejska na cały okres budżetowy.
Z uwagi na obecne wysokie zróżnicowanie stawek płatności w poszczególnych krajach członkowskich natychmiastowe wprowadzenie jednolitej płatności bazowej wiązałoby się
(w niektórych przypadkach) ze znaczną zmianą ich wysokości. Dlatego wydaje się być koniecznym stopniowe, rozłożone na okres jednej perspektywy finansowej wyrównywanie stawek płatności bazowej. Proponujemy, aby płatność bazowa była korygowana
o współczynnik (mnożnik), uwzględniający aktualne poziomy wsparcia dla poszczególnych krajów członkowskich. Mnożnik ten będzie ustalany dla każdego kraju decyzją Rady na poszczególne lata budżetowe. KE powinna przedłożyć harmonogram dochodzenia do jednolitej stawki bazowej, tak, aby w ciągu siedmiu lat wartość płatności bazowej była jednolita we wszystkich krajach członkowskich.4
Płatność dla obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW – przyznawana do powierzchni gruntów rolnych położonych na obszarach górskich lub na obszarach charakteryzujących się znacznymi utrudnieniami naturalnymi, oraz na których gospodarowanie gruntami rolnymi powinno być kontynuowane w celu zachowania lub poprawy środowiska naturalnego. Warunkiem przyznania pomocy jest spełnienie wymogów wzajemnej zgodności.
Płatności środowiskowe – w ramach tych płatności określone zostaną przez Komisję Europejską schematy pomocy wraz z maksymalnymi stawkami na hektar (premie środowiskowe) w ramach każdego schematu. Komisja Europejska określi wspólne dla całej UE poziomy wymogów w zakresie ochrony środowiska, zachowania krajobrazu, ochrony gleb i wód dla każdego schematu pomocy.
Proponuje się następujące schematy pomocy w ramach płatności środowiskowych:

Premia przyrodnicza – płatność do hektara powierzchni gruntów rolnych położonych na obszarach „Natura 2000”, na obszarach „cennych” przyrodniczo (HNV) lub innych terenach, których ochrona jest wymagana i uzasadniona wymogami środowiskowymi.

Premia środowiskowa – płatność do hektara powierzchni gruntów rolnych, na których prowadzona jest uprawa metodami ekologicznymi, integrowanymi lub zrównoważonymi.

Premia leśno-środowiskowa – płatność wypłacana rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą się spełniać wymogi środowiskowe na gruntach leśnych lub do powierzchni gruntów leśnych położonych na obszarach Natura 2000.
Płatność ukierunkowana – płatność dodatkowa, stanowiąca maksymalnie 10% stawki bazowej, która może być przyznana przez kraj członkowski rolnikom, prowadzącym specyficzny, istotny z punktu widzenia krajowej polityki, typ uprawy i/lub hodowli, będący jednocześnie dostarczycielem wartościowych dóbr publicznych. Powinno to umożliwić państwom członkowskim ukierunkowane wsparcie działalności rolniczej, która ma szczególne znaczenie dla ochrony lub poprawy środowiska oraz udzielania pomocy z tytułu dobrostanu zwierząt, poprawy jakości produktów rolnych i ich sprzedaży. Prawo wspólnotowe musi definiować cele realizowane przez płatność ukierunkowaną oraz maksymalne nakłady finansowe na ten rodzaj wsparcia.

Uproszczenie poprzez wprowadzenie wniosku o płatność obszarową odnoszącego się do całego okresu budżetowego

Jednym z podstawowych elementów systemu zarządzania WPR jest rozbudowany system kontroli. Koszty budowy i utrzymania systemów zarządzania i kontroli, administrowania nimi, obciążają w dużej części budżety narodowe krajów członkowskich.

Ponadto, na podstawie dotychczasowych doświadczeń można stwierdzić, że skomplikowane kryteria dostępu do pomocy i ich częste zmiany stwarzają wiele problemów wdrożeniowych oraz generują obciążenia administracyjne zarówno po stronie rolników, jak i administracji rolnej państw członkowskich.

Dlatego proponujemy dokonanie zasadniczych zmian  w procesach składania wniosku
o płatność obszarową, weryfikacji danych i systemie kontroli na miejscu, które to uproszczenia, jednocześnie nie będą pogarszały jakości i skuteczności zarządzania funduszami UE. Przyjęte założenia zapewniają wystarczający poziom kontroli, pozwalający skutecznie weryfikować legalność wydatków i chronić interes finansowy UE.
 
Ujednolicenie zasad przyznawania płatności, zmniejszenie liczby schematów pomocowych
i ich całkowite oddzielenie od produkcji stwarza możliwość zmiany podejścia w procesie przyznawania pomocy. Uproszczenie kryteriów dostępu niesie dodatkową rzeczywistą korzyść w postaci większej akceptacji systemu przez rolników. Obecne bowiem skomplikowane warunki i obciążenia administracyjne oraz brak wspólnego jednolitego rozumienia zasad pomocy negatywnie wpływają na percepcję systemu płatności przez beneficjentów.

Proponujemy, aby wniosek o płatność odnosił się do całego okresu budżetowego – powinien być składany na okres 7 lat z możliwością zmiany: obligatoryjnie w przypadku zmiany użytkowania gruntów rolnych oraz dobrowolnie w przypadku zwiększenia powierzchni gospodarstwa. Na podstawie złożonego wniosku ustalane będą kwoty płatności na 7 lat, które będą modyfikowane w przypadku zmian powierzchni kwalifikujących się do płatności.

Wprowadzenie 7-letniego wniosku (i tym samym prawa wypłaty pomocy w okresie 7 lat) umożliwi traktowanie prawa do płatności jako solidnej gwarancji przychodu farmera. Zakładamy ponadto możliwość kumulowania płatności w przypadku podejmowania przez beneficjentów działań inwestycyjnych powiązanych z gospodarstwem rolnym (tego rodzaju rozwiązanie finansowe wiązałoby się z wprowadzeniem systemu zaliczek finansowanych
z budżetu państwa członkowskiego na poczet przyszłych płatności).

Poza uproszczeniem i odciążeniem administracji oraz rolników, wprowadzenie 7-letniego wniosku o płatność przyniesie wymierne korzyści finansowe państwom członkowskim. Warto bowiem podkreślić, że wprowadzenie stabilnego i prostego modelu płatności oddzielonych od produkcji stwarza możliwość kwalifikowania gruntów do płatności w oparciu o maksymalne powierzchnie referencyjne wyznaczone w systemie LPIS.

Dotychczas państwa członkowskie poniosły znaczne koszty na budowę i doskonalenie systemów referencyjnych w celu budowy wiarygodnych baz danych. Obecny poziom precyzji i jakości systemów LPIS zapewnia prawidłowość dokonywanych płatności.

Potencjalne efekty uproszczenia to:

• stabilność powierzchni referencyjnych w systemie LPIS. Aktualizacja danych
• w systemie LPIS dokonywana byłaby tylko w przypadku trwałego przekształcenia gruntu rolnego w inne użytkowanie, np. na podstawie wyników z kontroli na miejscu. Obecnie z tytułu aktualizacji systemu LPIS ponoszone są corocznie znaczne nakłady finansowe5;
• zmniejszenie poziomu kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni (do 1% kontroli rocznie); ustalenie powierzchni, kwalifikujących się do płatności
• w oparciu o stabilny system LPIS;  
• ograniczenie wydatków związanych z modyfikacją systemu IACS; stabilny system wsparcia oparty na jasnych i prostych kryteriach pozwoli na ograniczenie wydatków (o około 40-50%) z tytułu modyfikacji systemu6; wprowadzenie wniosku składanego na 7 lat umożliwiłoby ograniczenie wydatków związanych z corocznym drukiem, wysyłką i kontrolą administracyjną wniosków7.

Wprowadzenie specjalnego instrumentu wspierania małych gospodarstw (Small Farmers Payment)

Wartością nadrzędną Europejskiego modelu rolnictwa jest współistnienie różnorodnych struktur rolnych, wynikających z historycznie uwarunkowanych, odmiennych dróg rozwojowych gospodarek, a w tym i rolnictwa w poszczególnych krajach członkowskich.

Gospodarstwa o małej powierzchni odgrywają relatywnie małą rolę w sensie produkcyjno-ekonomicznym, tj. skali wytwarzanej żywności, a co za tym idzie źródła dochodów rolniczych. Znacznie większa, aczkolwiek często niedoceniana, jest ich rola
w sensie społecznym i środowiskowym. To właśnie rolnicy z małych obszarowo gospodarstw wytwarzają delikatesową, wysokiej jakości żywność, są ostoją podtrzymywania żywotności obszarów wiejskich, angażują się w działania służące kultywowaniu wiejskiego dziedzictwa kulturowego, lokalnej tradycji i zwyczajów ludowych. Ich niewielki obszar z natury rzeczy sprzyja różnorodności i mozaikowatości prowadzonych upraw, a co tego wynika jest warunkiem podtrzymywania dywersyfikacji krajobrazu oraz różnorodności flory i fauny na obszarach wiejskich. Istotną jest też pełniona przez nie funkcja swoistego bufora, wchłaniającego nadwyżki siły roboczej
w okresach kryzysów gospodarczych.

Wszystkie wymienione funkcje, z wyjątkiem produkcji żywności delikatesowej, materializują się w postaci dóbr publicznych dostarczanych bez wynagrodzenia ogółowi społeczeństwa. Szczególnie istotną rolę pełnią te gospodarstwa w niektórych krajach południowej Europy.
Jednocześnie wkład ten nie jest i nie może być w pełni wynagrodzony zarówno poprzez istniejący system wsparcia jak i zmodyfikowany system płatności, gdyż jest on nieproporcjonalny w stosunku do możliwych do osiągnięcia wypłat. Trzeba podkreślić też, że wkład w proces dostarczania dóbr publicznych małych gospodarstw jest relatywnie większy niż gospodarstw o średniej i dużej powierzchni.

Biorąc powyższe pod uwagę stoimy na stanowisku, że konieczne jest ustanowienie dodatkowego instrumentu adresowanego do gospodarstw małych, o niewielkim potencjale ekonomicznym, a które realizują zadania, wyszczególnione powyżej oraz są gotowe respektować obowiązujące wymagania w zakresie wzajemnej zgodności oraz związane
z poszczególnymi typami wsparcia.

Jednocześnie podzielamy negatywne oceny, w tym Komisji Europejskiej, dotyczące efektów wsparcia gospodarstw niskotowarowych (działanie 141) w niektórych krajach UE-12. Jego podstawową wadą było uzależnienie wsparcia od realizacji z reguły abstrakcyjnego planu rozwojowego i jednorazowy charakter.

Nowy instrument powinien mieć charakter stały i być powiązany ze stawką bazową. Ta dodatkowa płatność roczna na hektar nie powinna przekraczać 25% stawki bazowej. Korzystanie z tego instrumentu powinno być obwarowane zobowiązaniem do prowadzenia działalności w gospodarstwie co najmniej na okres 7 lat (okres budżetowy).


Zastąpienie rent strukturalnych premią restrukturyzacyjną, umożliwiającą aktywną przemianę struktury agrarnej
W grupie gospodarstw małych, oprócz tych, które pełnią istotną rolę w procesie dostarczania dóbr publicznych, istnieje bardzo duża grupa gospodarstw, które nie pełnią i nie zamierzają pełnić takiej roli. Są to gospodarstwa, które w niewielkim stopniu wiążą swoją przyszłość
z rolnictwem. Niekiedy jedynym powodem funkcjonowania takich gospodarstw są płatności bezpośrednie. Paradoksalnie koszty dystrybucji (koszty transakcyjne) tych płatności do najmniejszych gospodarstw w obecnie obowiązującym systemie są bliskie kwotom, jakie przeznaczane są na ich wsparcie.
Dotychczas stosowane instrumenty (renty strukturalne), których celem była zmiana struktury agrarnej nie przyniosły zadawalających efektów, a w niektórych przypadkach doprowadziły do zwiększenia, a nie zmniejszenia liczby gospodarstw. W efekcie wyhamowane zostały
w wielu krajach zmiany struktury agrarnej oraz przepływ ziemi rolnej do gospodarstw żywotnych ekonomicznie.
Jednym z możliwych rozwiązań w tym zakresie może być wprowadzenie w miejsce renty strukturalnej tzw. premii restrukturyzacyjnej. Byłby to schemat pomocy adresowany do właścicieli małych gospodarstw (poniżej 10 ha). Jego realizacja następowałaby w dwóch wariantach. Oba zakładają trwałe wycofanie się rolnika z działalności rolniczej
i wprowadzenie na rynek ziemi rolnej na sprzedaż. Kwalifikujący się producenci rolni mieliby możliwość w każdej chwili skorzystania z tego instrumentu, a także zmianę wariantów (przechodzenie między wariantami).

Wariant pasywny: rolnik, nie jest zobowiązany do realizacji żadnych dodatkowych zobowiązań, poza obowiązkiem utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej.
W takim przypadku otrzymywałby 70% stawki bazowej (obowiązującej w danym kraju członkowskim) w ciągu pierwszych 3 lat oraz 35% w ciągu następnych 4 lat. Po 7 latach zostaje wykluczony z ubiegania się o płatności.

Wariant aktywny: rolnik w okresie 7 lat sprzedaje ziemię innemu rolnikowi. W zamian za trwałe wycofanie się z systemu wsparcia otrzymuje płatność w wysokości 200% stawki bazowej za okres maksymalnie do 7 lat (w zależności od momentu, w którym dojdzie do sprzedaży ziemi); należna kwota, może być wypłacona jednorazowo (zaliczka z budżetu kraju członkowskiego).

W jednym i drugim wariancie, rolnikowi nie przysługują inne płatności, niż płatność bazowa.

Oba warianty pozwalają na definitywne wyeliminowanie z systemu wsparcia w ramach WPR dużej grupy aktualnych beneficjentów. Koszty uruchomienia tego mechanizmu byłyby niższe w stosunku do wydatków ponoszonych na obecnie obowiązujący system rent strukturalnych.

Budowa instytucji zarządzania ryzykiem w rolnictwie (system ubezpieczeń i reasekuracji). Siatka bezpieczeństwa.
Produkcja rolna w stopniu większym, niż inne sektory gospodarki, zależy od czynników naturalnych i środowiskowych. Specyfika cyklu produkcyjnego w rolnictwie powoduje, że przestawienie się na inny rodzaj produkcji czy szybkie dostosowanie do zmian rynku jest bardzo trudne, a często niemożliwe. Czynniki naturalne i nieprzewidywalne zjawiska pogodowe nasilające się w warunkach zmian klimatu, mogą zachwiać produkcją rolną w całych regionach, naruszając ich ład społeczno-ekonomiczny.
Globalizacja i postępująca liberalizacja handlu rolnego wzmaga presję konkurencyjną.
W efekcie prowadzi to do spadku udziału producentów rolnych w cenie detalicznej żywności płaconej przez konsumentów. Rosnące wymagania co do jakości i bezpieczeństwa żywności oraz zachowania standardów dobrostanu zwierząt, ochrony zasobów naturalnych, podnoszą koszty produkcji przy spodziewanych w wyniku postępującej liberalizacji spadkach cen żywności.
Producenci rolni ponoszą, zatem ryzyka wahań cen skupu i środków do produkcji oraz ryzyka fluktuacji produkcji (zmiany klimatu, choroby).
Dlatego odpowiednie mechanizmy polityki rolnej muszą tworzyć warunki gwarantujące bezpieczeństwo dostaw produktów rolnych i żywności w czasie.  Instrumenty polityki rolnej stanowiące siatkę bezpieczeństwa są konieczne, aby umożliwić rolnikom, ale także przetwórcom, przetrwać trudny czas kryzysu na rynkach rolnych. Instrumenty te nie mogą jednak zakłócać wolnego handlu (WTO green box), czy zdejmować odpowiedzialności z producentów rolnych za podejmowanie decyzji produkcyjnych. UE musi wspierać finansowo mechanizmy zarządzania ryzykiem w rolnictwie, zachęcając kraje członkowskie do tworzenia systemów ubezpieczeń i reasekuracji.
W związku z tym proponuje się dodatkowo powołanie Rolnego Funduszu Reasekuracyjnego (RFR) ze środków z EFRROW. RFR byłby regwarantem dla krajowych funduszy poręczeniowo-gwarancyjnych, które będą udzielały poręczeń i gwarancji stanowiących zabezpieczenie kredytów i pożyczek zaciąganych przez podmioty sektora rolno-spożywczego na cele modernizacyjno-restrukturyzacyjne.
RFR będzie ponadto mógł pełnić funkcje wspólnotowej instytucji reasekurującej ubezpieczenia upraw rolnych realizowane zarówno w ramach działalności komercyjnej, jak i w ramach systemów publicznych oraz w ramach funduszy wspólnego inwestowania.
Utworzenie RFR będzie jednocześnie wyraźnym sygnałem dla państw członkowskich
i instytucji ubezpieczeniowych, wskazującym na potrzebę rozwijania systemów i oferty ubezpieczeń rolnych.