Uniwersalia polityki rolnej w gospodarce rynkowej.

Sprawy rolnictwa, gospodarki żywnościowej, wsi i obszarów wiejskich zabierają współcześnie wiele czasu rządom, parlamentom, dyplomatom wysoko rozwiniętych krajów świata, na przekór tendencjom do malejącego udziału rolnictwa w wytwarzaniu Produktu Krajowego Brutto, czy w wartości produkcji dodanej. Cóż więc takiego każe nieustannie powracać do problemów sektora żywnościowego pomimo malejącej roli rolnictwa w ilościowo rozumianej ekonomii globalnej.

Kluczowym staje się problem: jak w warunkach przymusu konsumpcji żywności  doprowadzić do efektywnej produkcji surowców rolniczych oraz ich przetwarzania w żywność, skoro wiadomo, iż ze względu na wydłużony okres zwrotu zainwestowanego w produkcję rolniczą kapitału działanie takie nie jest w warunkach rynkowych konkurencyjne wobec pozarolniczych alokacji nakładów inwestycyjnych. Inaczej mówiąc, ktoś musi produkować surowce rolnicze i produkty żywnościowe (ze względu na przymus konsumpcji), ale ze względu na osobliwości ekonomiczne czynnika ziemi, determinowane m.in. prawem fotosyntezy, ukształtowaniem przestrzeni rolniczej i wiejskiej, klimatem, żyznością gleb, stosunkami wodnymi i innymi czynnikami o charakterze naturalnym i infrastrukturalnym, będzie to robił w warunkach ograniczonej konkurencyjności względem innych zastosowań kapitału. Pojawia się więc pytanie – kto i w jaki sposób ma pokrywać względne straty wynikające z naturalnych uwarunkowań produkcji żywności, skoro wobec przymusu konsumpcji nie można z niej zrezygnować jako z działalności nieefektywnej? Czy i na ile koszty obciążać mają konsumenta i podatnika z jednej strony a producenta-rolnika z drugiej.

Zespół badawczy w Katedrze Makroekonomii i Gospodarki Żywnościowej AE w Poznaniu podjął się zaprezentowania kilku uniwersalnych przesłanek polityki rolnej w gospodarce rynkowej, stojąc na stanowisku, że stanowią one okoliczności sprzyjające osiąganiu jej celów1 w zakresie: uwarunkowań prawnych tworzących reguły zachowań podmiotów gospodarczych, instrumentów ekonomicznych stosowanych w sferze regulacyjnej i realnej, procesów gospodarowania oraz organizacji procesów wytwórczych, podziału i konsumpcji. Tak rozumiane przesłanki polityki rolnej dotyczą wielu celów szczegółowych i podmiotów gospodarczych, w tym gospodarstw domowych (konsumentów), instytucji publicznych (rządowych, samorządowych), banków a także wytwórców surowców rolniczych i produktów żywnościowych tj. gospodarstw rolnych i przedsiębiorstw wraz z eksporterami i importerami, których działalność określa procesy odtwarzania zaangażowanych w produkcję żywności czynników wytwórczych. Założeniem wyjściowym jest jednak twierdzenie, iż wszyscy jesteśmy „dziećmi ziemi” skazanymi na konsumpcję żywności, co oznacza, iż rola sektora rolno-żywnościowego2 w procesach gospodarczych, pomimo malejącego udziału rolnictwa w procesach reprodukcji w gospodarce, jest wiodąca, a wobec współczesnych zagrożeń dla środowiska i krajobrazu istotnie zyskuje na znaczeniu.

Przesłanki, które uznajemy jako uniwersalne w każdym aspekcie polityki rolnej mają charakter teoretyczny i praktyczny. W książce zostały one przedstawione z perspektywy makroekonomicznej, wymiany międzynarodowej artykułami rolno-żywnościowymi i mikroekonomicznej, co podkreśla jej podział na trzy części. W pierwszej, poświęconej teoretycznym przesłankom polityki rolnej, za uniwersalny uznaje się problem transferu (i retransferu) nadwyżki ekonomicznej od rolnika do przetwórcy i finalnego konsumenta oraz potrzebę jej zwrotu poprzez redystrybucję dochodów za pośrednictwem budżetu, a także rynek do pierwotnego wytwórcy - rolnika (A. Czyżewski). W tym zakresie podnoszony jest problem miejsca rolnictwa w gospodarce rynkowej w warunkach jego marginalizacji przez mechanizm popytowo-podażowy, stosowanie liberalnej, bądź społecznie zrównoważonej optyki w procesie równoważenia rynku oraz rozwoju sektora rolnego w warunkach globalizacji. Na przykładzie doświadczeń UE i Polski zaprezentowano oddziaływanie polityki gospodarczej na rolnictwo poprzez wskazanie na znaczenie przemienności polityki fiskalnej i monetarnej (zasada wahadła), a także wsparcie budżetowe dla rolnictwa na przykładzie Polski. Na tej podstawie zaprezentowano strukturę wydatków budżetowych na sektor rolno-żywnościowy w minionej dekadzie i wizję polityki rolnej Polski jaka wyłoniła się z analizy ustaw budżetowych w latach 1996-2006.
Przesłanką każdej polityki rolnej winno być oddziaływanie na instytucje, które tworzą struktury gospodarki żywnościowej (B. Czyżewski). Mogą one bowiem uruchomić mechanizm komplementarny względem budżetowego retransferu dochodów do rolnictwa i w miarę rozwoju struktur gospodarki żywnościowej zastępować interwencję państwa (budżetową) w zakresie redystrybucji dochodów podatników i konsumentów. Rozważaniom przyświeca teza, że wyższy stopień integracji struktur wytwórczych w agrobiznesie wpływa na wzrost wartości dodanej realizowanej w gospodarstwach indywidualnych. Poprzez stymulację procesów kapitałochłonnych i intensyfikację produkcji możliwe stają się oszczędności kosztów transakcyjnych w sferze przetwórstwa, a przez to wzrost dochodów rolników w warunkach wzrostu marży producenta - przetwórcy. Rozważania podkreślają instytucjonalne determinanty efektywności działań podmiotów w sektorze rolno-żywnościowym, wpływ uwarunkowań przeszłych na bieżące ich zachowania i efekty (histereza instytucjonalna) i objaśniają możliwości adaptacji teorii kosztów transakcyjnych w ekonomii rolnej, co tworzy alternatywę dla wyżej wspomnianej interwencji państwa w redystrybucję dochodów podatników i konsumentów na rzecz producentów rolnych.

Kolejną przesłanką dla formułowania polityki rolnej, której można przypisać wymiar uniwersalny jest przyjęcie dualnego rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich za cel strategiczny w polityce rolnej (A. Henisz-Matuszczak). W tym zakresie podniesiony jest problem modelu rolnictwa industrialnego i społecznie zrównoważonego, który może determinować mechanizm retransferu nadwyżki ekonomicznej do rolniczych gospodarstw domowych. Będzie on różny dla gospodarstw wytwarzających produkcję rolną w sposób industrialny i inny dla produkujących w sposób społecznie zrównoważony. Rozważania te ilustruje wizja dualnego modelu w rolnictwie europejskim, przy czym wyeksponowane zostały kierunki ewolucji w dostosowaniach instrumentarium Wspólnej Polityki Rolnej (WPR) do takiej właśnie wizji rozwoju rolnictwa, oraz perspektywa zmian w nadchodzącym okresie budżetowym UE (2007-2013) w kontekście propozycji zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Interesujący wydaje się pogląd traktujący ewolucję WPR jako proces uspołeczniania jej beneficjów oraz wskazanie na relację między instrumentami wsparcia I i II filaru WPR. Zachodzące i projektowane zmiany w zakresie modelu rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich w UE przedstawiają rozważania na temat absorpcji środków z wybranych działań Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) w skali krajowej i lokalnej.

Rozważania teoretyczne na temat uniwersalnych przesłanek polityki rolnej kończy propozycja oceny struktur wytwórczych w gospodarce żywnościowej przez pryzmat modelu przepływów międzygałęziowych (T. Kujaczyński). W ten sposób wskazuje się na użyteczność analizy input-output dla określenia miejsca gospodarki żywnościowej w gospodarce narodowej jako uniwersalnego narzędzia weryfikacji skutków polityki rolnej w zakresie zmian w strukturze produktu globalnego w gospodarce żywnościowej i zachodzących w związku z tym przeobrażeń w jej strukturach wytwórczych. Uwzględnione są zmiany w strukturze spożycia i eksportu, jak też w zakresie wartości nowowytworzonej w gospodarce żywnościowej.

W części drugiej rozprawy podniesiony został problem uniwersalnych przesłanek polityki rolnej wykorzystującej mechanizmy handlu zagranicznego artykułami rolno-żywnościowymi (A.Sapa). Przyjęto założenie, iż na ostateczną ocenę zdolności do akumulacji i reprodukcji rozszerzonej sektorów rolnych gospodarek narodowych wpływają w warunkach globalizacji regulacje przyjęte na poziomie międzynarodowym. Szczególne traktowanie sektora rolnego jest w tym przypadku powszechne. Dowodzi tego zarówno WPR UE, jak też polityka wielu krajów wysokorozwiniętych z USA i Japonią  na czele, które zestawem odpowiednio dostosowanych do celów gospodarek narodowych, bądź ugrupowań integracyjnych instrumentów, chronią własnych producentów przed transferem za granicę wyprodukowanej w rodzimym rolnictwie nadwyżki ekonomicznej. Wprawdzie kierunek na liberalizację światowego handlu rolnego jest deklarowanym celem negocjacji handlowych między państwami i ugrupowaniami, niemniej upowszechniła się praktyka, iż z uwagi na nierówny dostęp do korzyści ze światowego handlu, wielostronnym negocjacjom handlowym na forum WTO towarzyszą regionalne porozumienia handlowe o protekcyjnym charakterze. W związku z tymi przesłankami przedstawiono w książce rozważania na temat liberalizacji handlu zagranicznego artykułami rolno-żywnościowymi w aspekcie teoretycznym i praktycznym. W tym ostatnim zakresie podniesiono rolę GATT/WTO w tworzeniu regionalnych zintegrowanych ugrupowań handlowych, jak też w wielostronnej (multilateralnej) wymianie zagranicznej produktami rolno-żywnościowymi. W dalszych rozważaniach dotyczących wpływu WTO na kształtowanie polityki rolnej krajów wysokorozwiniętych zrzeszonych w OECD (A. Poczta) zauważa się, iż również tam duże i intensywne gospodarstwa rolne nie są wydolne dochodowo, co stwarza uniwersalną, jak się okazuje, potrzebę aktywnej i interwencyjnej polityki państwa wobec sektora rolnego. Przejawia się to nie tylko w sposobie prowadzenia polityki wewnętrznej krajów rozwiniętych, ale również w ich stosunkach handlowych jak i na arenie międzynarodowej. Oznacza to przyjęcie powszechnej zasady pozostawienia państwom większej swobody w stosowaniu instrumentów interwencjonizmu i protekcji, co uzasadniono uniwersalną potrzebą bezpieczeństwa żywnościowego krajów, rekompensaty utraconych dochodów oraz zachowania społeczno-kulturowych funkcji obszarów wiejskich. Problemy te rozwijane są w książce poprzez interpretację kwestii rolnej na forum WTO, analizę poziomu i struktury finansowego wsparcia sektora rolnego w krajach OECD, jak też ocenę efektów deklarowanej liberalizacji handlu artykułami rolnymi na wybranych rynkach rolnych krajów tam zrzeszonych. W efekcie tych rozważań pojawia się hipoteza, iż regulacje WTO doprowadziły do ewolucji polityki rolnej w krajach OECD w zakresie zmian w strukturze i instrumentach interwencji, nie zmniejszyły jednak ogólnego poziomu finansowego wsparcia dla sektora rolnego.

W trzeciej części książki rozważane są mikroekonomiczne determinanty polityki rolnej w Polsce. Poświęcona jest ona endogenicznym uwarunkowaniom powiązań gospodarstw rolnych z otoczeniem rynkowym i instrumentami ich regulacji. Mają one wpływ zarówno na mechanizm podejmowania decyzji na poziomie podmiotów gospodarczych jak też na pobudzanie aktywności gospodarczej na poziomie lokalnym. Traktujemy to jako uniwersalną prawidłowość procesów reprodukcji w gospodarstwach rolnych i przedsiębiorstwach sektora rolno-żywnościowego (A. Grzelak). Wymienić tu można związki pomiędzy producentami, pośrednikami (hurtownikami i detalistami) oraz konsumentami, tworzące kanały dystrybucji, ale także procesy integracji poziomej i pionowej, w tym kontraktacji. Inną omawianą formą powiązań z rynkiem jest kredyt i leasing, korzystanie z usług zewnętrznych i dzierżawa gruntów. Uniwersalne jest to, iż związki te w warunkach polityki rolnej powinny być koordynowane, co pozwoli harmonizować działalność podmiotów gospodarczych w sektorze rolno-żywnościowym. Omówiono także podział tych powiązań z rynkiem ze względu na organizację i stopień intensywności oraz ich klasyfikację. Wyróżniono powiązania bezumowne, umowne, koordynacyjne i koncentracyjne, których wybór determinowany był kryterium dochodowo-kosztowym. Zauważyć należy, iż rynek jak dotąd w bardzo ograniczonym zakresie wyceniał takie dobra jak środowisko i krajobraz, stąd za prawidłowość można uznać, iż nie są one uwzględnione w rachunku ekonomicznym związków gospodarstw rolnych z otoczeniem rynkowym. W książce omawiane są także współzależności pomiędzy różnymi formami powiązań gospodarstw rolnych, co pozwala wskazać na ich gradację. Stwierdzono m.in., iż najsilniejsze zależności, regionalnie zróżnicowane, wystąpiły pomiędzy częstotliwością korzystania z usług, a położeniem gospodarstwa w makroregionach oraz dochodami z rolnictwa a areałem gospodarstwa. Oceny dotyczyły także stopnia formalizacji powiązań z rynkiem, czynników stymulujących te kontakty, znaczenia kontraktacji na badanych rynkach rolnych oraz skłonności do integracji poziomej w formie grup producenckich.
Odrębnym problemem omawianym w tej części książki było określenie uniwersalnej roli specjalizacji w kształtowaniu dochodów rolniczych. Ze względu na związek ze skalą produkcji oraz wpływem na dochodowość gospodarstw o różnym stopniu specjalizacji może być ona uznana za kluczowy problem polityki rolnej. W sytuacji ograniczonych środków budżetowych mechanizmowi finansowego wsparcia towarzyszy specjalizacja produkcji, która powoduje ujawnienie przewag komparatywnych oraz poprawę efektywności wytwarzania i konkurencyjności gospodarstw rolnych. Biorąc to pod uwagę zostały przedstawione korzyści płynące ze specjalizacji produkcji rolnej i jej bariery. Związki specjalizacji produkcji z dochodowością gospodarstw zaprezentowano na przykładzie rynku trzody chlewnej. Pozwoliło to wymiernie określić powiązania dochodów gospodarstw z różnym stopniem specjalizacji produkcji, jak też wskazać na czynnik jej wzrostu oraz konsekwencje zwiększania skali i koncentracji produkcji. Towarzyszy temu zmniejszenie liczby gospodarstw i równoczesne zwiększenie intensywności powiązań z rynkiem i poziomu integracji producentów rolnych.

Dopełnieniem rozważań na temat mikroekonomicznych determinant polityki rolnej jest prezentacja instrumentarium wsparcia przedsiębiorczości na obszarach wiejskich (W. Czternasty). Dowiedziono, iż wspieranie rozwoju małych i średnich jednostek gospodarczych (MSP) na obszarach wiejskich oraz podmiotów sektora spółdzielczego należy do uniwersalnych zadań polityki gospodarczej, w tym rolnej każdego z państw członkowskich UE. Tworzenie publicznych programów pomocy dla sektora MSP, którym towarzyszą dogodne warunki administracyjno-prawne, usprawniających funkcjonowanie i prowadzenie działalności gospodarczej oraz możliwości konkurowania na rynkach europejskich jest powszechnie akceptowaną zasadą polityki na rzecz rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich, zmierzającej do pełnego wykorzystania ich potencjału gospodarczego. W zgodzie z nią zostały w książce przedstawione instrumenty i fundusze promujące przedsięwzięcia gospodarcze na obszarach wiejskich, w tym finansowe i pozafinansowe instrumenty działań prorozwojowych oraz wsparcia przedsięwzięć gospodarczych, a także instytucje i sposoby promocji dostępnych środków finansowych dla podmiotów z terenów wiejskich. Uwagę poświęcono także spółdzielczości jako powszechnej (uniwersalnej) formie gospodarowania i przedsiębiorczości na wsi. Podkreślono indywidualną i społeczną użyteczność spółdzielczości wiejskiej, przedstawiając przykład UE w tym zakresie. Rozważania dotyczą także wpływu makroregulatorów ekonomicznych na rozwój spółdzielni oraz roli samorządów lokalnych w pobudzaniu spółdzielczości na obszarach wiejskich.

Dyskusja na temat instrumentarium wsparcia przedsiębiorczości na terenach wiejskich nie może pominąć kwestii związanych z jakością pracy jako jednego z trzech głównych czynników produkcji w rolnictwie (Z. Szalczyk). Na polu tym „niewidzialna ręka” rynku nie jest w stanie doprowadzić do równowagi w sektorze gospodarki rolno - żywnościowej i do zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Bardzo niska jakość tego czynnika uzasadnia interwencjonizm państwa polegający na inwestycjach w kapitał ludzki (wydatki na edukację) w rolnictwie i na obszarach wiejskich. Bez zwiększenia wydatków finansowych ze środków publicznych na uzupełnianie i podnoszenie kwalifikacji zawodowych ludności zamieszkałej na obszarach wiejskich będą powiększały się różnice w poziomie życia ludności wiejskiej, a w tym szczególnie ludności rolniczej w stosunku do innych grup społecznych w Polsce. Zatem wydatki publiczne na edukację ludności warunkują zrównoważony rozwój obszarów wiejskich i w tym sensie stanowią uniwersalną przesłankę każdej polityki rolnej.
Rozważania zaprezentowane w trzech częściach książki pozwalają spojrzeć na politykę rolną przez pryzmat uwarunkowań makroekonomicznych, międzynarodowych i mikroekonomicznych. Celem głównym jednakże było pokazanie tych przesłanek polityki rolnej, które ze względu na swą rangę sprawczą, powszechność a przede wszystkim potrzebę uwzględnienia w projektowanych rozwiązaniach: prawnych, instytucjonalnych oraz gospodarczych zasługują na miano uniwersaliów zarówno w aspekcie teoretycznym jak i praktycznym.