Przygotowania Agencji do obsługi programu SAPARD

Specjalny Program Akcesyjny Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich (SAPARD) - to program Wspólnoty przeznaczony dla krajów kandydujących do Unii Europejskiej. Podstawę prawną programu SAPARD stanowi rozporządzenie Rady (WE) nr 1268/1999 z 21 czerwca 1999 r. o wsparciu Wspólnoty dla działań przedakcesyjnych na rzecz rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich w krajach kandydujących Europy Środkowej i Wschodniej w okresie przedakcesyjnym. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2222/2000 z 7 czerwca 2000 roku jest aktem wykonawczym, ustalającym szczegółowe zasady finansowe i organizacyjne programu. Wymienione akty prawne stanowią m.in., że prawo do zarządzania pomocą udziela się agencji płatniczej powoływanej w tym celu przez kraj kandydujący. Tylko jedna agencja SAPARD może być akredytowana w każdym kraju kandydującym.

W Polsce do pełnienia roli agencji SAPARD wyznaczona została Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Podstawą prawną umożliwiającą zintensyfikowanie prac przygotowawczych oraz przeprowadzenie zmian organizacyjnych w strukturze ARiMR umożliwiających spełnienie wymogów Unii Europejskiej dla agencji SAPARD, było rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 listopada 1999 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie nadania statutu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Na mocy tego rozporządzenia wprowadzono zmiany organizacyjne w Biurze Agencji oraz powołano jej oddziały regionalne.

Warunkiem niezbędnym do pełnienia przez ARiMR roli agencji SAPARD jest uzyskanie akredytacji władz krajowych, zaakceptowanej przez Unię Europejską.
Wśród przesłanek predestynujących ARiMR do zarządzania programem SAPARD wymienić należy:

• duże doświadczenie praktyczne w pełnieniu roli instytucji płatniczej i wdrażającej krajowe programy strukturalne rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich,
• odpowiednią skalę działalności; średnioroczne wydatki Agencji w latach 1997 - 1999 wyniosły 1 720 mln zł, tj. około 385 mln euro. Przepływy finansowe planowane w programie SAPARD wyniosą rocznie około 171 mln euro,
• zbieżność obecnego zakresu działalności z działaniami programu SAPARD,
• stosowanie podobnych zasad udzielania pomocy jak w programie SAPARD,
• wypracowany system współpracy z bankami i ośrodkami doradztwa rolniczego.

Niezależnie od wdrażania programu SAPARD, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa będzie kontynuować, w zakresie określonym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, dotychczasowe formy pomocy obejmujące: dopłaty do oprocentowania kredytów (inwestycyjnych i obrotowych), bezpośrednie finansowanie (lub współfinansowanie) przedsięwzięć rozwijających infrastrukturę wsi, udzielanie pożyczek, udzielanie gwarancji i poręczeń kredytowych, inwestycje kapitałowe w rynkach hurtowych i giełdach rolnych oraz dofinansowanie działalności związanej z podnoszeniem i zmianami kwalifikacji zawodowych mieszkańców wsi.

Prace przygotowawcze ARiMR związane z zarządzaniem środkami pomocowymi UE dotyczyły w szczególności podstaw organizacyjnych (zmiany struktury organizacyjnej Agencji i powołanie oddziałów regionalnych), przygotowanie fachowej kadry poprzez szkolenia i konsultacje krajowe i zagraniczne oraz opracowanie procedur wdrożeniowych, finansowych i kontrolnych, jak również stworzenie systemu informatycznego.

Harmonogram działań związanych z przygotowaniem ARiMR do pełnienia funkcji Agencji SAPARD

Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w uzgodnieniu z Ministerstwem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Ministerstwem Finansów oraz Urzędem Komitetu Integracji Europejskiej, prowadziła przygotowania na podstawie opracowanego i sukcesywnie aktualizowanego "Harmonogramu działań związanych z przygotowaniem ARiMR do pełnienia funkcji agencji SAPARD". Harmonogram określa etapy wypełniania poszczególnych kryteriów akredytacji, charakteryzuje stan przygotowań, identyfikuje główne problemy związane ze spełnianiem kryteriów oraz instytucje właściwe do ich rozwiązania.
Firma "Arthur Andersen" przeprowadziła w ciągu kilku miesięcy w Agencji audyt zewnętrzny. Firma ta została wyznaczona przez Ministerstwo Finansów. Pozytywny wynik audytu zewnętrznego jest podstawą do uzyskania akredytacji.

Dostosowanie struktury organizacyjnej ARiMR

Ważnym przedsięwzięciem było dostosowanie struktury organizacyjnej Agencji do skali i zakresu przewidywanych zadań oraz do wymogów akredytacyjnych związanych z koniecznością rozdzielenia podstawowych funkcji agencji SAPARD. W Biurze Agencji zmiany polegały na powołaniu zespołów odpowiedzialnych za przygotowanie wdrożenia i za autoryzację płatności (Zespół Wsparcia Rolnictwa oraz Zespół Rozwoju Obszarów Wiejskich), zespołu realizującego funkcję dokonywania płatności (Zespół Finansowy) oraz zespołu ewidencjonującego płatności (Zespół Księgowości).
Ze względu na szczególną wagę przykładaną przez Komisję Europejską do procesów kontrolnych zabezpieczających interesy Unii Europejskiej oraz osiągnięcie postawionych celów programu, powołano służbę audytu wewnętrznego.

Mając na uwadze konieczność objęcia zakresem działania całego obszaru kraju oraz ułatwienie przyszłym beneficjentom dostępu do korzystania z programu, utworzono 16 oddziałów regionalnych ARiMR (po jednym w każdym województwie), które pełnić będą podstawową rolę w procesie rozpatrywania i obsługi wniosków o pomoc finansową. W styczniu 2000 roku powołano 16 p.o. Dyrektorów Oddziałów, których zadaniem było przygotowanie i wyposażenie odpowiednich lokali na siedziby oddziałów oraz nawiązanie współpracy z partnerami regionalnymi i lokalnymi. W kwietniu i maju 2000 roku, komisja powołana przez Prezesa ARiMR dokonała, w drodze konkursu, wyboru kandydatów na dyrektorów, zastępców dyrektorów oraz pracowników merytorycznych (łącznie 160 osób), którzy zostali zatrudnieni. Obecnie wszystkie oddziały regionalne posiadają wynajęte lokale biurowe, zlokalizowane w centrach administracyjnych regionów (miasta wojewódzkie). Oddziały zostały także w pełni wyposażone w sprzęt biurowy i środki techniczne niezbędne do działania.

Przygotowanie procedur związanych z realizacją programu SAPARD

Pisemne, bardzo szczegółowe procedury rozpatrywania i obsługi wniosków o pomoc finansową są jednym z podstawowych kryteriów akredytacji Agencji SAPARD. Księgi procedur to podstawowy zestaw instrukcji i wzorów dokumentów niezbędnych dla prowadzenia działań w ramach programu SAPARD. Ze względu na wymagania UE mają one bardzo rozbudowaną postać oraz - ze względu na nowatorski charakter programu SAPARD - unikatową formułę, nie znajdującą odpowiednika w pragmatyce zarządzania finansami publicznymi w Polsce. Z tego też względu prace przygotowawcze były czaso- i pracochłonne, wymagały szeregu konsultacji, weryfikacji i uzgodnień. Robocze projekty ksiąg procedur były przedmiotem ocen i konsultacji prowadzonych przez Ministerstwo Finansów i Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również ekspertów francuskiej agencji płatniczej CNASEA oraz ekspertów z W. Brytanii.

Prace dotyczyły następujących zestawów dokumentów:

• Księga procedur wdrożeniowych i autoryzacji płatności: Działanie 1: "Poprawa przetwórstwa i marketingu artykułów rolnych i rybnych", Działanie 2: "Inwestycje w gospodarstwach rolnych", Działanie 3: "Rozwój i poprawa infrastruktury obszarów wiejskich", Działanie 4: "Różnicowanie działalności gospodarczej na obszarach wiejskich", Działanie 5: "Programy rolno-środowiskowe", Działanie 6: "Szkolenia zawodowe", Działanie 7: "Pomoc techniczna";
• Księga procedur księgowych;
• Księga procedur dokonywania płatności;
• Księga procedur wizytacji terenowych;
• Księga procedur kontrolnych;
• Księga procedur audytu wewnętrznego;
• Księga archiwizacji dokumentów dla programu SAPARD.

Prace nad projektami procedur zostały zakończone, a ich wyniki w postaci kompleksowej dokumentacji stanowią podstawę merytoryczną przygotowania modułu informatycznego systemu do obsługi programu SAPARD.

Rozwój systemu informatycznego

Rozwój systemu informatycznego ARiMR dotyczył między innymi: budowy zintegrowanego systemu informatycznego Agencji, dostawy sprzętu komputerowego (w tym serwerów), oprogramowania standardowego, zapewnienia dostępu do Internetu i poczty elektronicznej, ujednolicenia oprogramowania oraz wdrożenia modułu finansowo-księgowego. 

Tworząc system informatyczny dużą wagę położono na stworzenie skutecznych mechanizmów zabezpieczających rozwiązania informatyczne. Zabezpieczenia te, zgodnie z wymogami unijnymi, stanowią również jeden z istotnych warunków uzyskania akredytacji.

Szkolenie personelu, wyjazdy studyjne i konsultacje

Istotnym elementem przygotowań Agencji do pełnienia roli agencji płatniczej i wdrażającej jest systematyczne podnoszenie wiedzy i kwalifikacji pracowników podczas szkoleń, seminariów oraz wyjazdów studyjnych. Pracownicy Biura Agencji już w minionych latach uczestniczyli w tych formach doskonalenia kwalifikacji i zdobywania nowych umiejętności, finansowanych zarówno z własnych środków agencji, środków pomocowych UE (Phare 97 "Wsparcie agencji rządowych w działaniach dostosowawczych do wymogów stawianych w UE dla organizacji realizujących zadania w zakresie polityki regionalnej i strukturalnej na obszarach wiejskich" oraz Phare 98 w ramach Specjalnego Programu Przygotowawczego do Funduszy Strukturalnych SPP FS), jak również w ramach współpracy bilateralnej z wybranymi krajami członkowskimi UE.

W okresie przygotowawczym zrealizowano szereg wizyt studyjnych w następujących krajach: Francja, Szwecja, Dania, Irlandia, Grecja, Finlandia, Niemcy, których tematyką były zasady pomocy finansowej UE dla rolnictwa i obszarów wiejskich, organizacja agencji płatniczych, opracowywanie procedur i ich wdrażanie oraz realizacja płatności, jak również czynności audytorskie i kontrolne (w tym wizytacje i kontrole terenowe).
Wyjazdy studyjne pracowników ARiMR ocenić należy jako bardzo efektywne, pozwalające na konfrontację przyjętych projektów organizacyjnych i proceduralnych ze sprawdzonymi rozwiązaniami w krajach UE. Stronie polskiej przekazano także wiele uwag i doświadczeń oraz materiałów porównawczych.
Pracownicy ARiMR uczestniczyli w szeregu szkoleniach i seminariach prowadzonych przez ekspertów zagranicznych w Polsce. Reprezentowali oni następujące instytucje: CNASEA z Francji (w ramach umowy twiningowej), ENTERPRISE IRELAND (irlandzka agencja wdrażająca i płatnicza), Ministerstwo Rolnictwa, Żywności i Rybołówstwa Danii, i in.

Wszystkie formy doskonalenia umiejętności i kwalifikacji zostały w ostatnim okresie zintensyfikowane i obejmują coraz szerszy krąg pracowników. Docelowo przeszkoleni zostaną wszyscy pracownicy Biura oraz Oddziałów Regionalnych ARiMR.

Pracownicy Oddziałów Regionalnych ARiMR przeszli intensywne szkolenia zapoznające z problematyką integracji z Unią Europejską, zagadnieniami Wspólnej Polityki Rolnej oraz polityki strukturalnej w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Tematyką szkoleń objęte były również obecne zadania ARiMR w dziedzinie wspierania rozwoju wsi oraz zadania przyszłe, zarówno w realizacji programu SAPARD, jak też innych zadań Agencji w okresie przedakcesyjnym i po uzyskaniu przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej. W miarę upływu czasu coraz więcej miejsca w działalności szkoleniowej przeznaczane jest na szczegółowe zapoznanie pracowników oddziałów regionalnych z procedurami wdrażania poszczególnych środków działania programu SAPARD i na praktyczne wdrożenie do obsługi wniosków. Szczególną uwagę poświęca się także przygotowaniu do obsługi systemu informatycznego - modułu SAPARD.

Przewidziane są również szkolenia dla pracowników instytucji współpracujących i wspomagających wdrażanie programu SAPARD.

Wizyty przedstawicieli Komisji Europejskiej w ARiMR

W okresie od listopada 1999 do września 2000 r. w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przebywało 5 misji Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa Komisji Europejskiej, złożonych z urzędników jednostki odpowiedzialnej za sprawy akredytacji agencji płatniczych i rozliczanie wydatków z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji w Rolnictwie (EAGGF). 

Spotkania miały charakter roboczy i służyły ocenie stanu przygotowań ARiMR do akredytacji zgodnie z wymaganymi kryteriami, w tym: przygotowanie i struktura modułu informatycznego SAPARD wraz z systemem zabezpieczeń, organizacja audytu wewnętrznego ARiMR, przepływy finansowe środków SAPARD do ARiMR i z ARiMR do beneficjentów, procedury wdrożeniowe i autoryzacji płatności, ewidencja i sprawozdawczość.

Ocena stanu przygotowań

Konieczność właściwego przygotowania ARiMR do pełnienia funkcji agencji SAPARD leżała u podstaw podjęcia odpowiednich działań sprawdzających.
Jednostka audytu wewnętrznego ARiMR przygotowała dla poszczególnych zespołów arkusze samooceny, które pozwalają na szczegółową analizę spełniania kryteriów akredytacji. Arkusz samooceny był konsultowany z audytorami irlandzkimi oraz audytorem z Wielkiej Brytanii. Dyrektorzy poszczególnych jednostek organizacyjnych ARiMR dokonali samooceny aktualnego stanu przygotowań, co można uznać za pierwszy etap audytu wewnętrznego.

Jednostka audytu wewnętrznego ARiMR przeprowadziła również audyt Zespołu Finansowego Biura Agencji, wszystkich Oddziałów Regionalnych ARiMR oraz instytucji, do których delegowane będą niektóre zadania w ramach programu SAPARD (Krajowe Centrum Doradztwa Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich oraz Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa).

Uwarunkowania zewnętrzne dalszych przygotowań ARiMR do pełnienia funkcji agencji SAPARD

Działania przygotowujące ARiMR do pełnienia funkcji agencji SAPARD są realizowane zgodnie z przyjętym harmonogramem w zakresie, na jaki pozwalają uwarunkowania zewnętrzne.
Podkreślić jednak należy, że właściwe przygotowanie ARiMR do pełnienia nowych zadań jest uzależnione nie tylko od określonych działań podejmowanych przez Agencję, ale wielu decyzji leżących poza jej kompetencjami. Do takich decyzji, już podjętych należy m.in.:

wydanie przez Komisję Europejską rozporządzenia finansowego dot. programu SAPARD (Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2222/2000 z 7 czerwca 2000 roku ustalające szczegółowe zasady finansowe dla stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1268/1999 o wsparciu Wspólnoty dla działań przedakcesyjnych na rzecz rozwoju rolnictwa i obszarów wiejskich w krajach kandydujących Europy środkowej i Wschodniej w okresie przedakcesyjnym), decyzja Komisji z 18.10.2000 r. zatwierdzająca program operacyjny dla Polski jak przewiduje rozporządzenie 1268/1999 (decyzja nie publikowana).