Ewolucja Wspólnej Polityki Rolnej

Polityka rozwoju rolnictwa i jego otoczenia we Wspólnocie Europejskiej, realizowana w ramach polityki społeczno-gospodarczej i integracyjnej, zmieniała się wraz z poziomem ogólnego rozwoju gospodarczego.

Można wyróżnić pięć zasadniczych etapów tej polityki:

1. Stymulowanie wzrostu produkcji rolno-żywnościowej w celu osiągnięcia samowystarczalności żywnościowej – lata 1958 -1968, 
2. Ograniczenie skali i poziomu produkcji za pomocą kategorii rynkowych na rzecz wprowadzenia mechanizmów strukturalnych – lata 1968 -1993, 
3. Liberalizacja wsparcia rolnictwa i ograniczania protekcjonizmu – lata 1993- 2000, 
4. Stymulowanie wzrostu konkurencyjności sektora żywnościowego UE i obniżanie intensywności rolnictwa – lata 2000 – 2007, 
5. Zapowiedź ewolucyjnej zmiany Wspólnej Polityki Rolnej (Common Agricultural Policy – CAP) i przekształcenia jej we Wspólną Politykę Rolną i Obszarów Wiejskich (Common Agricultural and Rural Policy (CARPE) – lata 2007 -2013.

Wspólna Polityka Rolna (WPR) ukształtowała się jako historycznie pierwsza i najbardziej kompleksowa polityka społeczno-ekonomiczna Wspólnoty. Regulację prawną tego obszaru podejmują artykuły 38-47 Traktatu o Wspólnocie Europejskiej. 
 
 Traktat Rzymski stwierdza, że Wspólny Rynek obejmuje wszystkie produkty rolne oraz że dla sprawnego funkcjonowania i rozwoju tego rynku musi być prowadzona wspólna polityka rolna (artykuł 3).

Cele i zasady WPR określa artykuł 39 Traktatu: 

• zwiększenie produktywności rolnictwa poprzez wspieranie postępu technicznego i optymalne wykorzystanie czynników produkcji, 
• zapewnienie zadawalającego standardu życiowego społeczności wiejskiej poprzez wzrost jej dochodu per capita, 
• stabilizowanie rynków, 
• zapewnienie dostępności towarów, 
• zapewnienie godziwych cen konsumpcyjnych.

Twórcy Traktatu, zdając sobie sprawę z tego, że stawiane cele są do pewnego stopnia wzajemnie sprzeczne ze względu na rozbieżność interesów konsumentów i producentów, usiłowali ustalić ich hierarchizację. Z dwóch pierwszych punktów jasno wynika, że poprawa perspektyw finansowych producentów była celem podstawowym.
 
Traktat Rzymski (artykuł 40) zalecał agendom UE wypracowanie Wspólnej Polityki Rolnej (Common Agricultural Policy – CAP). Główne zasady WPR zostały opracowane na konferencji ekspertów krajów członkowskich w Stresa w 1958 roku. Koncepcja Wspólnej Polityki Rolnej opiera się na trzech podstawowych zasadach: 

• wspólnego rynku produktów rolnych (swobodny przepływ produktów rolnych i jednolite reguły interwencji w obrębie WE), 
• preferencji europejskich (pierwszeństwo sprzedaży produktów wytworzonych we Wspólnocie), 
• solidarności finansowej (wspólne pokrywanie kosztów interwencji).

Instrumentarium Wspólnej Polityki Rolnej obejmuje dwa typy interwencji: 

- politykę kontroli rynku, uwzględniającą następujące trzy elementy traktatu: 

• regulowanie, w skład którego wchodzą: powołanie organu interwencyjnego, zasady konkurencji oraz zasady prowadzenia handlu zagranicznego, 
• politykę cen polegającą na ustalaniu cen minimalnych w oparciu o możliwie najbardziej obiektywne kryteria, 
• fundusz dla wypłaty cen gwarantowanych.

 - politykę strukturalną, oddziaływującą na: czynniki produkcji, warunki produkcji, zaangażowanie funduszu dla finansowania tej polityki na szczeblu UE.
 
 System instrumentów rynkowych dzieli się na dwie grupy:
 
 - środki interwencji wewnętrznej oraz
 
 - środki ochrony zewnętrznej.
 
Do środków interwencji wewnętrznej zalicza się m.in. ustalanie tzw. cen interwencyjnych, zakupy interwencyjne, składowanie nadwyżek i inne formy wycofywania z rynku nadmiernej podaży.

Natomiast w zakres zewnętrznej ochrony przed importem tańszych produktów z państw trzecich wchodzą w szczególności: cła i importowe opłaty wyrównawcze; subwencje eksportowe; kontyngenty; standardy, normy techniczne i przepisy sanitarne ograniczające import i minimalne ceny wejścia, określane dla produktów sprowadzanych. W ramach WPR wykształcił się system wspólnej organizacji sektorowych rynków rolnych.

Od stycznia 1962 roku we Wspólnocie zaczęły powstawać pierwsze Wspólne Organizacje Rynków (WOR).
 
 Wyodrębnione zostały następujące WOR: 

• wołowiny i cielęciny, 
• wieprzowiny,
• baraniny, 
• mięsa koziego, 
• jaj i mięsa drobiowego, 
• mleka i przetworów mlecznych, 
• zbóż i przetworów zbożowych, 
• suszu paszowego, 
• ryżu, 
• lnu i konopi, 
• tłuszczów roślinnych i zwierzęcych, 
• cukru, 
• warzyw i owoców, 
• przetworów owocowych i warzywnych, 
• chmielu, 
• nasion, 
• kwiatów i roślin żywych, 
• surowca tytoniowego, 
• wina i innych surowców rolnych.

 Dla każdej z nich opracowano odmienne podstawy prawne, mechanizmy działania i instrumenty prawno-ekonomiczne. W ramach WOR można ustalać ceny, subwencje na produkcję i komercjalizację poszczególnych wyrobów, system składowania i przemieszczania produktów rolnych oraz wspólną technikę stabilizacji przywozu i wywozu.

Wyodrębnienie WOR nie oznaczało jednak pełnej liberalizacji wymiany handlowej między państwami członkowskimi UE. Wszelkie bariery zniknęły dopiero po utworzeniu Jednolitego Rynku (1 stycznia1993 roku). Polityka strukturalna służy przede wszystkim modernizacji użytkowania gruntów rolnych w celu zwiększenia ich wydajności i obejmuje instrumenty wyłączania gruntów z produkcji rolnej, ekstensyfikacji i konwersji produkcji rolnej, przechodzenia rolników na wcześniejszą emeryturę, koncentracji podaży produktów rolnych i dostosowywania jej do wymogów rynku poprzez tworzenie grup zawodowych, a także metody restrukturyzacji gospodarstw rolnych. Jak wykazuje dotychczasowa (poddawana ostrej krytyce) praktyka wspólnotowa, wyraźny priorytet przyznaje się mechanizmom interwencji rynkowej. Struktura rolnictwa różni się znacznie na poszczególnych obszarach UE, co uwidacznia się wyraźnie w dużych regionalnych różnicach produktywności. Stosowane przez UE środki polityki strukturalnej nie są jedynymi, jakie można podjąć w celu poprawy struktury europejskiego rolnictwa. Polityka Wspólnoty ma w istocie jedynie charakter uzupełniający, a główna odpowiedzialność nadal spoczywa na krajach członkowskich. WPR pozwoliła na osiągnięcie samowystarczalności żywnościowej Wspólnoty. Zostało to okupione kosztownym wzrostem nadwyżek produkcji artykułów rolnych. Instrumenty interwencji nastawione były bowiem głównie na intensyfikację produkcji rolniczej. Spowodowało to wzrost dochodów rolniczych, ale nie zmniejszyła się rozpiętość między dochodami rolników a dochodami innych grup społecznych. Niedoskonałe struktury obszarowe gospodarstw rolnych powodowały, że aż 80% z nich nie mogło uzyskiwać minimalnej skali produkcji zapewniającej efektywne wykorzystanie kapitału.
 
 Niezbędnym okazało się ograniczenie liczby osób pracujących w rolnictwie, tworzenie gospodarstw dysponujących odpowiednim potencjałem produkcyjnym oraz ograniczanie powierzchni użytków rolnych. Ponadto polityka ta nie prowadziła do rozwiązania problemów strukturalnych w rolnictwie i jego otoczeniu. Równocześnie wysokie koszty jej finansowania, a także protesty krajów nie należących do UE stanowiły podstawę dokonania korekt w zasadach interwencji. Próby reformowania WPR podejmowane były od 1968 roku (wprowadzenie Planu Mansholta). W 1985 roku wydano Zieloną Księgę, a w 1991 wprowadzono Plan Mac Sharry’ego. Zakładały one stopniowe ograniczenie skali i poziomu produkcji za pomocą kategorii rynkowych (zniekształcających rynek na rzecz wprowadzenia mechanizmów strukturalnych).
 
 Plan Mansholta - plan ten był próbą przystosowania WPR do ówczesnej sytuacji ekonomicznej. Został opracowany przez Komisję Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej pod kierunkiem ówczesnego Komisarza Rolnego S. Mansholta i przekazany Radzie w 1968 roku w postaci pakietu dokumentów: 

1. „Rolnictwo 1980” – Memorandum w sprawie reformy rolnictwa Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, 
2. Średniookresowy program polityki rynkowej, 
3. Raport o sytuacji rolnictwa i na rynkach rolnych, 
4. Propozycje Komisji w sprawie cen produktów rolnych, 
5. Raport o narodowych politykach struktur rolnych w państwach Wspólnoty.
    

 Plan miał polegać na reorientacji prowadzonej wówczas polityki, która – wg jego autorów – koncentrowała się zanadto na problemach rynkowo-cenowych, a szczególnie na funkcji dochodowej cen. Uważano bowiem, że ten właśnie kierunek WPR przyczynił się do tego, że tempo wzrostu produkcji rolnej w krajach EWG w latach sześćdziesiątych było znacznie szybsze od tempa spożycia, co z kolei przyczyniło się do pojawienia się na niektórych rynkach rolnych EWG pierwszych, trudnych do ulokowania na rynkach światowych, nadwyżek (jedynym rynkiem, na którym nie przewidywano trudności zbytu, był rynek wołowiny). Ceny gwarantowane ustalano wówczas na bardzo wysokim poziomie – znacznie wyższym od cen rynków międzynarodowych oraz od cen, które kształtowały się na rynkach wewnętrznych państw konkurujących z EWG. Autorzy Planu stwierdzali, że wprawdzie umożliwiły one wzrost dochodów rolniczych, ale nie zapobiegły zwiększaniu się rozpiętości między dochodami rolników a innych grup społecznych. Przyczyniły się natomiast do zahamowania procesów modernizacyjnych i migracji z rolnictwa oraz uniemożliwiły skierowanie kapitału WPR na inne, efektywniejsze cele.

Stąd propozycja nowej polityki cenowej uwzględniającej równocześnie popyt, koszty i niezbędne zmiany kierunków produkcji.

Ceny, według autorów Planu, powinny być przede wszystkim kategorią ekonomiczną, a podstawą ich kalkulacji dobre gospodarstwa mające możliwości sprostania konkurencji. Stwierdzono również, że w tych dziedzinach, w których występują nadwyżki strukturalne, wzrost cen jest wykluczony, a w innych możliwy w takim zakresie, w jakim pozwala sytuacja popytowo – podażowa. Równocześnie, według autorów Planu, swe mankamenty ujawniły struktury rolnictwa – zwłaszcza daleka od optymalnej struktura zaangażowanych czynników produkcji. Niewielkie zasoby ziemi uniemożliwiały aż 80% istniejących gospodarstw osiągnięcie minimalnej skali produkcji zapewniającej efektywne wykorzystanie kapitału (który należało zainwestować ze względów technicznych) i pełne wykorzystanie jednej osoby pracującej w gospodarstwie. W rezultacie dochody z pracy w rolnictwie były niższe niż w innych działach produkcji materialnej. Trudna była również sytuacja socjalna rolników (trudności z urlopem, siedmiodniowy tydzień pracy w produkcji zwierzęcej, trudności życia kobiet na wsi).

Niezbędne było wprowadzenie konsekwentnej polityki strukturalnej, operującej środkami nie prowadzącymi do wzrostu produkcji. Proces tworzenia większych gospodarstw i z reguły towarzysząca mu ekstensyfikacja produkcji nie byłyby jednak w stanie przywrócić równowagi na rynkach rolnych. Stąd, zdaniem autorów, konieczność wyłączenia najsłabszych gruntów spod uprawy i zalesienie części z nich. Równocześnie procesy ograniczania produkcji powinny być tak prowadzone, aby nie nastąpiło wstrzymanie działań poprawiających infrastrukturę rolniczą (komasacja, nawadnianie, odwodnienia) oraz modernizujących
procesy produkcyjne. Plan przewidywał konieczność regionalnego zróżnicowania polityki strukturalnej. Aczkolwiek zasady polityki strukturalnej (wspólne cele i środki niezbędne do ich osiągnięcia) miały być jednolite, to wprowadzanie ich w życie miało być pozostawione administracji państw członkowskich.

Wraz z powiększaniem gospodarstw powinna ulegać zmniejszeniu liczba pracujących w rolnictwie. Dlatego też jedną z ważnych części Planu był zespół środków przyspieszających tempo migracji z rolnictwa.

Środki finansowe na realizację Planu miały zapewnić państwa członkowskie i EWG. Proponowano 50% udział Wspólnoty w finansowaniu działań mających na celu ograniczenie liczby pracujących w rolnictwie, ograniczenie powierzchni użytków rolnych i poprawę struktur produkcyjnych. Natomiast w przypadku struktur handlowych udział ten miał wynosić 30%.

W sferze organizacyjnej w Planie:

1. Przewidziano przekazanie władzom EWG części uprawnień decyzyjnych państw członkowskich (uprzednio EWG jedynie kontrolowało i koordynowało, naogół nieskutecznie, politykę strukturalną) i obowiązek podporządkowania się decyzjom podejmowanym na szczeblu EWG,

2. Sformułowano środki i mechanizmy, przy pomocy których miała być prowadzona wspólna strukturalna polityka rolna oraz zasady jej finansowania.

W Planie proponowano następujące środki z zakresu polityki strukturalnej:

1. Ograniczające liczbę osób pracujących w rolnictwie,

2. Sprzyjające tworzeniu gospodarstw rolnych dysponujących odpowiednim potencjałem,

3. Ograniczające powierzchnię użytków rolnych.

4. Koncentrujące podaż (zespoły producentów).

Program Mac Sharry’ego Znacznie głębszą reformę WPR rozpoczął w 1993 roku program Mac Sharry’ego. Nowe cele WPR akcentowały ogólnogospodarcze, a nie produkcyjne funkcje rolnictwa. Do najważniejszych celów tej reformy (wprowadzanej w życie w latach 1993- 1996) należały:

- zrównoważenie rynków rolnych UE,

- poprawa konkurencyjności rolnictwa UE, ekstensyfikacja gospodarowania mająca na celu ochronę środowiska i zmniejszenie nadwyżek rolnych,

- redystrybucja środków z budżetu UE między większą liczbę gospodarstw rolnych (poprzednio 20% najsilniejszych gospodarstw otrzymywało 80% środków),

- zachowanie niezbędnej liczby gospodarstw rolnych.

Reforma Mac Sharry’ego była początkiem zmian systemowych. Podstawowymi środkami, za pomocą których zamierzano zrealizować wskazane cele były obniżki cen gwarantowanych, różne rodzaje subwencji oraz mechanizm wyłączania ziemi spod uprawy. Ceny gwarantowane przestały pełnić funkcję podstawowego stabilizatora dochodów rolniczych. Obecnie dzielą tę funkcję z bezpośrednimi dopłatami z budżetu UE. Wraz ze zmianami mechanizmów rolnych wprowadzono środki towarzyszące, m.in. zalesianie użytków rolnych, wcześniejsze odchodzenie rolników na emeryturę czy przepisy o ochronie środowiska zalecające ekstensyfikację metod produkcji. Reforma sprzyjała także dywersyfikacji działalności gospodarczej prowadzącej do rozwoju regionów wiejskich oraz tworzeniu pozarolniczych miejsc pracy (alternatywnych źródeł dochodów ludności wiejskiej). Do najważniejszych pozytywnych efektów programu Mac Sharry’ego należy zaliczyć lepsze zrównoważenie rynków i zmniejszenie zapasów artykułów objętych programem, a także wzrost dochodów rolniczych (szczególnie widoczne są efekty programu w dziedzinie zbóż). Równocześnie, ze względu na korzystną sytuację rynkową, subwencje rekompensujące, wypłacane rolnikom uprawiającym zboża i rośliny oleiste, były zbyt wysokie. Wystąpiła także niekorzystna dla środowiska tendencja wzrostu powierzchni upraw nawadnianych oraz intensywnych systemów chowu zwierząt. Ponadto wprowadzenie subwencji rekompensujących znacznie zwiększyło wydatki budżetowe związane w produktami objętymi programem.

Plan Fischlera - w marcu 1998 roku Komisja Europejska ogłosiła tzw. Plan Fischlera zawierający projekty aktów prawnych wprowadzających część rolną Agendy 2000. Ostateczne decyzje zapadły na szczycie Rady Europejskiej w Berlinie. Stanowiły one polityczny kompromis i wynik przetargów odzwierciedlający sprzeczne interesy poszczególnych krajów członkowskich UE; nakreśliły jednak kierunek rozwoju Wspólnej Polityki Rolnej.

Zmiany wprowadzone w ramach Agendy 2000 dotyczą:

- systemu interwencji na podstawowych rynkach rolnych (upraw polowych, wołowiny, mleka i wina) oraz

- polityki rozwoju obszarów wiejskich.

Głównym celem reformy było zwiększenie orientacji rynkowej w rolnictwie (jako wstępnego warunku rozwoju europejskiego sektora rolno-żywnościowego), wzrost jego efektywności i konkurencyjności oraz wzmocnienie strukturalnego i ekologicznego rozwoju obszarów wiejskich (jako uzupełniającego filaru Wspólnej Polityki Rolnej, która powinna się przekształcić we Wspólną Politykę Rolną i Rozwoju Wsi). Priorytetem WPR staje się zintegrowane podejście do ochrony środowiska i wielofunkcyjnego rozwoju rolnictwa oraz różnicowanie działalności gospodarczej, sprzyjające rozwojowi obszarów wiejskich w powiązaniu z rozwojem regionalnym. Reforma WPR zmierza przede wszystkim do ustanowienia europejskiego modelu rolnictwa charakteryzującego się większą konkurencyjnością, dbałością o środowisko naturalne oraz o wysoką jakość produktów, jak również kreującego nowe miejsca pracy oraz racjonalnego i zrozumiałego dla opinii publicznej. System nie wprowadza nowych mechanizmów, nie zmniejsza ogólnej wysokości subwencji, lecz jedynie zakłada zmianę beneficjantów. Obecnie część dawnych subwencji eksportowych przyjmuje postać bezpośrednich subwencji wyrównawczych oraz związanego z nimi obowiązkowego i dobrowolnego odłogowania gruntów. Znaczną część wsparcia otrzymuje rolnik, podczas gdy uprzednio przekazywano je eksporterowi. Reforma miała też pozwolić na zmniejszenie wydatków na rolnictwo z budżetu UE. Decyzje podjęte w Berlinie w marcu 1999 roku nie spełniły jednak oczekiwań co do finansowania polityki rolnej. WPR przewidziana na lata 2000-2006 potwierdza pogląd, że polityka rolna UE znajduje się w fazie zasadniczych przekształceń systemowych. Widoczna jest rezygnacja z ochrony dochodów rolniczych przy pomocy klasycznych środków polityki interwencyjnej i protekcyjnej. Zgodnie z nowo wprowadzonym systemem, ceny będą kształtować się w powiązaniu z cenami rynków międzynarodowych, natomiast obowiązek ochrony dochodów rolniczych przejmie na siebie w większym niż dotąd zakresie budżet UE. W 2002 roku Komisja Europejska, realizując postanowienia szczytu berlińskiego, opublikowała „Przegląd Średniookresowy Wspólnej Polityki Rolnej”. Dokument zawierał propozycje Komisji wprowadzenia zryczałtowanych płatności bezpośrednich, których otrzymywanie nie byłoby uwarunkowane tak jak dotychczas, tzn. uprawą określonych roślin czy chowem określonych zwierząt. Zaproponowano również stopniową obniżkę płatności bezpośrednich (w ciągu 7 lat o 20%). Zaoszczędzone w ten sposób środki byłyby przeznaczone na wsparcie II filaru WPR (tzw. instrumenty towarzyszące: LFA, programy rolno-środowiskowe, zalesianie i wcześniejsze emerytury oraz nowe instrumenty). Propozycje KE wywołały różne reakcje wśród państw członkowskich UE. Jednoznacznego poparcia udzieliły im: Szwecja, Niemcy, Holandia, W. Brytania oraz Dania – kraje, które od dawna dążą do istotnych zmian WPR. Pozostałe państwa członkowskie pozostają w opozycji do reform zgłoszonych przez KE. Do tradycyjnych przeciwników zmian w polityce rolnej należą: Francja, Hiszpania, Irlandia, zaś do umiarkowanych – Belgia, Luksemburg, Finlandia i Austria. Jeszcze innego kierunku reform oczekują: Portugalia, Włochy i Grecja. Kolejna reforma WPR jest więc znowu dowodem kompromisu między sprzecznymi celami państw członkowskich UE. Jej kolejny etap potwierdził ogólny kierunek przeobrażeń WPR, zorientowanych na ograniczenie interwencji cenowych i wzrost roli bezpośrednich dopłat kompensacyjnych do dochodów rolniczych z zastosowaniem ilościowych pułapów produkcji rolnej. Przyjęte rozwiązania nie pozwolą na spełnienie wymogów dalszej liberalizacji handlu zalecanej w ramach kolejnych rund Światowej Organizacji Handlu (WTO). Można zatem oczekiwać, że dalsze reformowanie WPR będzie kontynuowane w kierunku ograniczania programów wspierania rynku rolnego programami strukturalnymi.

Autor: Prof. Andrzej Kowalski Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Katedra Agrobiznesu SGH