Pakt Fiskalny 2013

Prezentujemy wypowiedz euro deputowanego Czesława Siekierskiego na temat paktu fiskalnego

Pakt fiskalny, zwany oficjalnie Traktatem o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej to kolejna próba odpowiedzi państw UE na kryzys wspólnej waluty. Przyjęcie paktu jest powszechnie postrzegane, jako zwycięstwo Niemiec i kanclerz Angeli Merkel, która była jego inicjatorką. Niemniej jednak dokument sam w sobie od początku wzbudzał i nadal wzbudza wiele kontrowersji zarówno, jeśli chodzi o jego założenia, przewidywaną skuteczność czy też formę przyjęcia. Aby lepiej zrozumieć przesłanki i okoliczności powstawania paktu fiskalnego należy przywołać wydarzenia poprzedzające jego podpisanie.

Jak już wspomniano idea paktu fiskalnego zrodziła się w epicentrum kryzysu zadłużeniowego państw strefy euro. Za jego początek uznaje się powszechnie ujawnienie stanu zadłużenia publicznego oraz deficytu budżetowego Grecji wiosną 2010 r. Okazało się, że rzeczywisty poziom długów Aten znacząco przewyższa oficjalne dane rządowe. Przy okazji na jaw wyszło wieloletnie fałszowanie statystyk oraz ukrywanie trudnej sytuacji przez rząd grecki. Na problemy Grecji błyskawicznie zareagowały rynki finansowe windując koszty obsługi greckiego długu i w krótkim czasie doprowadzając to państwo na skraj bankructwa. Mimo stosunkowo szybkiej reakcji pozostałych państw strefy euro w postaci pomocy ze specjalnie na ten cel utworzonego Europejskiego Instrumentu Stabilności Finansowej (EISF) kryzys szybko rozprzestrzenił się na kolejne kraje eurolandu podkopując zaufanie do wspólnej waluty. W listopadzie 2010 r. pomocą z EISF uratowana została Irlandia. W maju 2011 r. w podobny sposób uratowano Portugalię. Kiedy do tego doszły uzasadnione obawy o kondycję m.in. Włoch i Hiszpanii - dwóch dużych gospodarek strefy euro przyszłość wspólnej waluty stanęła pod znakiem zapytania. Stało się jasne, że wart niespełna pół miliarda euro EISF nie zdoła uratować Włoch czy Hiszpanii, tj. odpowiednio trzeciej i czwartej gospodarki eurolandu, których łączny PKB wynosi blisko 30% całego potencjału strefy euro.

Podejmowane przez szefów państw lub rządów wielokrotne próby odzyskania zaufania rynków finansowych okazały się nieskuteczne. Nie ulega wątpliwości, że głównym tego powodem był raczej polityczny a nie ekonomiczny charakter podejmowanych działań. Ratingi państw strefy euro, mimo, że nadal należące do najwyższych na świecie zaczęły być w szybkim tempie rewidowane w dół. Kulminacyjny punkt nastąpił 13 stycznia 2012 r., kiedy to agencja Standard and Poor's obniżyła rating Francji oraz kilku innym krajom europejskim. Symboliczne znaczenie miała przede wszystkim obniżka najwyższego możliwego ratingu (AAA) Francji - postrzeganej do tej pory obok Niemiec jako filar stabilności wspólnej waluty.

Koncepcja zacieśniania współpracy fiskalnej w Europie nie jest nowa. Pomysły takie w przeszłości zgłaszał m.in. były Prezes Europejskiego Banku Centralnego Jean-Claude Trichet oraz przedstawiciele Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Niemniej jednak do czasu kryzysu strefy euro polityka fiskalna była uznawana za domenę suwerenności narodowej. Znamienne jest również to, że na chwilę obecną nie istnieje unia fiskalna między niepodległymi państwami. Prawdą jest jednak również to, że Unia Europejska już obecnie posiada pewne ograniczone uprawnienia z zakresu polityki fiskalnej, jak choćby prawo określania minimalnego i maksymalnego poziomu podatku VAT czy też prowadzenie wspólnej polityki handlowej i celnej. Ponadto w ramach Unii Gospodarczej i Walutowej obowiązuje uzgodniony w 1996 r. Pakt Stabilizacji i Wzrostu określający sankcje za nieprzestrzeganie tzw. kryteriów konwergencji dla krajów strefy euro. Kryteria te zostały określone w Traktacie z Maastricht i dotyczą m.in. konieczności utrzymywania deficytu budżetowego na poziomie nie większym niż 3% PKB, dług publiczny nie powinien przekraczać 60% PKB, średnia roczna inflacja nie może być wyższa o więcej niż 1,5% od stopy inflacji w trzech krajach o największej stabilności cen i wreszcie średnia nominalna długoterminowa stopa procentowa nie powinna być wyższa o więcej niż o 2% niż stopa w trzech krajach o najniższej inflacji. Uważa się, że właśnie nagminne nieprzestrzeganie kryteriów konwergencji oraz obchodzenie systemu sankcji przewidzianych w Pakcie Stabilizacji i Wzrostu były główną przyczyną narastania nierówności między państwami członkowskimi, co doprowadziło do kryzysu zadłużenia w strefie euro. Znamienne jest, że wykroczeń dopuszczały się nie tylko słabsze państwa Południa, lecz również liderzy integracji europejskiej i obecni animatorzy polityki konsolidacji fiskalnej - tj. Niemcy i Francja. Odpowiedzialność za zaistniałą sytuację ponosi również Komisja Europejska, która jako "strażniczka traktatów" posiadając odpowiednie środki i służby była zobowiązana do pilnowania dyscypliny w gronie państw członkowskich.

Ton pracom nad zacieśnieniem współpracy fiskalnej od początku nadawały Niemcy jako państwo wnoszące największy wkład w mechanizmy ratunkowe dla zagrożonych krajów strefy euro. W związku z tym na znaczeniu stracił tandem niemiecko-francuski tradycyjnie kierujący Unią Europejską. Jak już wspomniano powyżej Francja znacznie gorzej radząca sobie z kryzysem i sama potrzebująca pomocy przestała być dla Niemiec równoprawnym partnerem.

Pierwszym krokiem na rzecz wzmocnienia koordynacji gospodarczej było zaproponowanie przez Komisję Europejską we wrześniu 2010 r. wspomnianego już sześciopaku - pakietu pięciu rozporządzeń i jednej dyrektywy. Tworzy on system wczesnego ostrzegania, który ma zapobiec powtórzeniu się scenariusza greckiego. Sześciopak daje Komisji Europejskiej większe możliwości egzekwowania jej zaleceń budżetowych oraz przewiduje automatyczne sankcje za naruszenie Paktu Stabilizacji i Wzrostu. Pakiet zakłada, że procedura nadmiernego deficytu będzie uruchamiana również wtedy, kiedy deficyt nie przekracza dopuszczalnych, 3% PKB, lecz poziom zadłużenia jest wyższy niż dopuszczalne 60% PKB. Przewidziane sankcje obejmują miedzy innymi możliwość zamrożenia depozytu w wysokości 0, 2% PKB danego kraju. Sześciopak ma za zadanie również zwalczanie zakłóceń równowagi makroekonomicznej w postaci generowania nadmiernej nadwyżki na rachunku obrotów bieżących. Parlament Europejski po długich negocjacjach z Radą przyjął ostatecznie szeciopak na sesji plenarnej 28. września 2011 r., dzięki m.in. wysiłkom polskiej prezydencji.

W lutym 2011 r. Francja i Niemcy wystąpiły z propozycją tzw. paktu konkurencyjności, który obejmował propozycje działań na rzecz wzmocnienia konkurencyjności, zwiększenia zatrudnienia, dyscypliny budżetowej, koordynacji polityki fiskalnej oraz zapewnienia stabilności finansowej. Propozycja francusko-niemiecka zawierała wiele kontrowersyjnych dla innych państw propozycji, m.in. zniesienie automatycznej indeksacji płac, podniesienie wieku emerytalnego, harmonizacja podatków poprzez stworzenie wspólnej bazy dla podatku CIT czy też wymóg wprowadzenia do legislacji tzw. hamulców zadłużenia. Pakt miał on docelowo zastąpić nieefektywny Pakt Stabilizacji i Wzrostu. Należy podkreślić, że w pierwotnej formule był on skierowany do państw strefy euro. Jednakże, w wyniku sprzeciwu państw spoza eurolandu - głównie Polski, jego formuła została rozszerzona. Przyjęto też nową nazwę - Pakt Euro Plus. Ostatecznie do znacznie zmienionego w stosunku do pierwotnej propozycji paktu, na szczycie Rady Europejskiej w dn. 25. marca 2011 r. przystąpiły 23 kraje UE - 17 członków strefy euro oraz Bułgaria, Dania, Litwa, Łotwa, Polska i Rumunia. Poza paktem pozostały z różnych powodów: Czechy, Szwecja, Węgry i Wielka Brytania.

Kiedy okazało się, że Pakt Euro Plus nie wpłynął uspokajająco na rynki finansowe i nie zahamował kryzysu w strefie euro Niemcy wystąpiły z inicjatywą zmian traktatowych, które wprowadzały by na poziomie całej Unii reguły żelaznej dyscypliny fiskalnej. Równolegle do burzliwej dyskusji nad niemiecką propozycją odbyło się kilka szczytów tzw. "ostatniej szansy", które miały za zadanie uspokoić inwestorów i partnerów gospodarczych Unii, co do jej wypłacalności.

Idea tzw. paktu fiskalnego została oficjalnie wysunięta przez kanclerz Niemiec Angelę Merkel podczas "szczytu ostatniej szansy" w dn. 8-9 grudnia 2011 r. w Brukseli. Inicjatywę oficjalnie wspierała również Francja. Na szycie pojawiły się poważne rozbieżności, głównie między Francją i Niemcami z jednej i Wielką Brytanią z drugiej strony. Ostatecznie w rezultacie weta premiera Camerona porzucona zostać musiała droga zmian traktatowych na rzecz traktatu międzyrządowego. Premier brytyjski nie ukrywał, że głównym powodem sprzeciwu Wielkiej Brytanii były obawy o los londyńskiego "City" oraz całego brytyjskiego sektora finansowego w świetle forsowanej przez Francję i Niemcy koncepcji podatku od transakcji finansowych.

Weto Londynu zostało ostro skrytykowane przez pozostałe państwa członkowskie oraz Parlament Europejski. Pozostała ścieżka traktatu międzyrządowego nikogo w pełni nie satysfakcjonowała. Najbardziej rozczarowani byli inicjatorzy - Francja i Niemcy, jednakże ze względu na oczekiwania rynków i potrzebę ratowania wiarygodności UE rządu w Paryżu i Berlinie zaakceptowały formułę międzyrządową. Innego typu zastrzeżenia dodatkowo zgłaszały nowe państwa członkowskie z Polską na czele. Wskazywały one na precedens omijania ram prawno-insytycjonalnych UE oraz wynikające z tego ryzyko podziału na Europę dwóch, a może i więcej prędkości. Formuła paktu fiskalnego - poza systemem prawnym UE, została również skrytykowana przez unijne instytucje. Komisja i Parlament Europejski wskazywały na niebezpieczeństwo odchodzenia od tzw. metody wspólnotowej na rzecz nieefektywnej współpracy międzyrządowej.

W wyniku ustaleń grudniowego szczytu państwa członkowskie sformowały zespół negocjacyjny w celu opracowania projektu Traktatu o stabilności, zarządzaniu i koordynacji w unii gospodarczej i walutowej. Do rozmów w charakterze obserwatorów zaproszeni zostali również przedstawiciele Wielkiej Brytanii, Komisji oraz Parlamentu Europejskiego. W ciągu ok. półtoramiesięcznych, intensywnych negocjacji przedkładanych było pięć wersji poprawianego projektu. Wraz z klarowaniem się treści paktu fiskalnego narastały obawy poszczególnych państw członkowskich. Najtrudniejszą kwestią okazał się postulat Polski, aby kraje spoza strefy euro mogły uczestniczyć w szczytach eurolandu. Sprzeciwiały się temu konsekwentnie Francja, Belgia i Estonia. Polskie stanowisko oprócz pozostałych państw spoza strefy euro poparł również w swej rezolucji z dn. 18 stycznia b.r. Parlament Europejski. W tej rezolucji eurodeputowani wyrazili również ponownie swoje wątpliwości, co do konieczności "takiego międzyrządowego porozumienia" oraz wezwali rządy państw członkowskich do włączenie zapisów paktu do prawa unijnego w ciągu maksimum pięciu lat.

Dzięki m.in. skutecznej dyplomacji Przewodniczącego Rady Europejskiej Hermana Van Rompuya udało się osiągnąć kompromis w przypadku wszystkich spornych punktów i ostateczny kształt Traktatu o spójności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej został uzgodniony i zaakceptowany przez 25 państw członkowskich UE na szczycie Rady Europejskiej w Brukseli w dn. 30 stycznia b.r. Mimo zgody wyrażonej na spotkaniu grudniowym na podpisanie paktu, oprócz Wielkiej Brytanii, nie zdecydowały się również Czechy.

W tym miejscu należy przytoczyć główne postanowienia uzgodnionego traktatu. Kluczowy jest artykuł 3 umowy, który zawiera m.in. zobowiązanie państw-stron do zrównoważenia swoich budżetów poprzez tzw. "złotą zasadę budżetową". Zakłada ona, że roczny deficyt strukturalny danego państwa-strony traktatu nie może przekroczyć 0,5% nominalnego PKB kraju, z tym zastrzeżeniem, że państwa, których dług publiczny jest znacząco niższy od dopuszczalnego progu 60% PKB mogą w drodze wyjątku pozwolić sobie na deficyt do poziomu 1% PKB. Reguła ta powinna zostać wdrożona do systemu prawnego sygnatariuszy na poziomie konstytucji lub równoważnym. Warto podkreślić, że pierwotna wersja traktatu zakładała włączenie "złotej reguły" bezwzględnie do konstytucji państw. Jednakże w toku negocjacji Niemcy zgodziły się na złagodzenie tego zapisu mając na uwadze potencjalny wymóg rozpisania referendum w niektórych krajach w przypadku zmiany konstytucji.

Kolejnym ważnym postanowieniem traktatu jest artykuł 4 zobowiązujący państwa, których dług publiczny przekracza 60% PKB do jego zmniejszania o co najmniej 1/20 rocznie. Ponadto kraje objęte procedurą nadmiernego deficytu będą musiały przedstawiać Komisji Europejskiej i Radzie do akceptacji swoje programy równoważnia wydatków. Obie instytucję będą później monitorować proces wdrażania uzgodnionych programów w celu osiągnięcia zakładanego zmniejszenia poziomu deficytu.

Organem odpowiedzialnym za kontrolę wdrożenia reguły budżetowej do prawodawstwa narodowego i jej przestrzeganie przez rządy uczyniony został Trybunał Sprawiedliwości UE. W razie nie wdrożenia reguły budżetowej lub jej naruszenie przez dane państwo Trybunał będzie władny nakładać kary pieniężne do poziomu 0,1% PKB. Pieniądze te w przypadku członków strefy euro zasilą Europejski Mechanizm Stabilizacyjny, natomiast zamrożone środki krajów spoza eurolandu zostano przekazane do budżetu ogólnego UE. Decyzja taka zapada na podstawie wniosku Komisji Europejskiej lub innego państwa-strony, i przy założeniu, że kwalifikowana większość państw strefy euro nie sprzeciwia się takiemu winsokowi (tzw. odwrotna kwalifikowana większość).

Artykuł 6 porozumienia zakłada, że państwa członkowskie będą przedkładać ex ante Radzie UE oraz Komisji swoje plany emisji długu publicznego. Zabieg ten ma na celu zapewnienie większej koordynacji.

Oprócz zwiększenia dyscypliny fiskalnej sygnatariusze umowy zobowiązali się również do większej koordynacji polityki gospodarczej oraz konwergencji w celu przyczynienia się do właściwego funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej oraz wzrostu gospodarczego. W tym celu państwa-strony traktatu zobowiązały się do omawiania w swoim gronie i przy zaangażowaniu instytucji europejskich wszystkich zasadniczych reform gospodarczych.

Najtrudniejszą kwestią w ostatniej fazie negocjacji nad paktem fiskalnym był postulat Polski o konieczności zapewnienia udziału wszystkich państw-stron w szczytach strefy euro. Jak już sygnalizowano powyżej takiemu rozwiązaniu stanowczo sprzeciwiła się Francja oraz kilka mniejszych państw. Ostatecznie negocjatorom nie udało się przezwyciężyć różnicy zdań i sprawa została przeniesiona na poziom szefów państw lub rządów, gdzie zwyciężyła kompromisowa propozycja Przewodniczącego Rady Europejskiej - Hermana Van Rompuya. Postanowienia te zawarte zostały w tytule V traktatu. Czytamy tam, że posiedzenia szczytów państw strefy euro odbywają się co najmniej dwa razy do roku, a ich uczestnicy omawiają kwestie związane ze wspólną walutą oraz inne kwestie związane z zarządzaniem strefą euro. Natomiast kraje, których walutą nie jest euro, i które ratyfikowały Traktat będą uczestniczyć w debatach podczas szczytów euro dotyczących konkurencyjności państw-stron, zmiany ogólnej struktury strefy euro i podstawowych jej zasad, które obowiązywać będą w przyszłości oraz w odpowiednich przypadkach przynajmniej raz w roku, kiedy tematem szczytu strefy euro będą szczegółowe kwestie dotyczące wdrażania Traktatu.

Traktat o stabilności, koordynacji i zarządzaniu w unii gospodarczej i walutowej został ostatecznie podpisany przez przedstawicieli 25 państw członkowskich na szczycie Rady Europejskiej w dn. 2 marca 2012r. Wszedł w życie 1 stycznia 2013 r., po ratyfikowaniu go przez Finlandię - w ten sposób został spełniony wymóg zgody co najmniej 12 państw, których walutą jest euro.

Polityczna ocena porozumienia prowadzi do wniosku, że zwycięzcą batalii o Traktat są Niemcy - główny zwolennik dyscypliny fiskalnej oraz koordynacji gospodarczej w strefie euro i UE. Rząd Angeli Merkel ponoszący największe koszty ratowania zagrożonych bankructwem krajów strefy euro zdołał przeforsować w traktacie m.in. ważny zapis uzależniający możliwość udzielenia pomocy z Europejskiego Mechanizmu Stabilizacyjnego od ratyfikowania Traktatu i wdrożenia reguły budżetowej, o której mowa w artykule 3. Mniej powodów do zadowolenia ma z pewnością Francja, która w toku negocjacji wyraźnie przyzwoliła na dominację Niemiec. Umiarkowany sukces odniosła dyplomacja polska, która dzięki twardej postawie zdołała przełamać opór Francji w sprawie otwarcia przynajmniej niektórych szczytów euro na kraje spoza eurolandu.

Należy podkreślić, że zgodnie z zapowiedziami prezydent Francji Francois Hollande na szczycie Rady Europejskiej w czerwcu 2012 r. przeforsował uzupełnienie Paktu fiskalnego o "Pakt na rzecz wzrostu i zatrudnienia" w formie deklaracji politycznej, który wzywa do "przyjaznej wzrostowi konsolidacji budżetowej", zaangażowania UE na rzecz pobudzania wzrostu i tworzenia miejsc pracy, szczególnie wśród osób młodych. W deklaracji wzywa się ponadto do usuwania barier administracyjnych w tworzeniu miejsc pracy oraz rozwoju przedsiębiorczości.

Z postanowień paktu fiskalnego nie może być w pełni zadowolony Parlament Europejski, który nie otrzymał w jego ramach żadnych kompetencji. Jak już wspominano powyżej eurodeputowani od początku byli przeciwni międzyrządowej formule porozumienia. Chcąc złagodzić krytykę Parlamentu szefowie państw i rządów zgodzili się jednak w toku negocjacji na pewne gesty pod adresem instytucji europejskich. W tym miejscu należy przypomnieć, że Parlament Europejski formalnie nie brał udziału w negocjacjach. Po pierwsze zgodzono się na zapis w artykule 2 stwierdzający spójność materii Traktatu z prawem UE oraz jej ramami instytucjonalnymi. Potwierdzono metodę wspólnotową poprzez zachowania praw Parlamentu i Komisji w odniesieniu do przyszłych mechanizmów ustanawianych w drodze prawa pochodnego (art. 10). Ponadto pod naciskiem Parlamentu państwa członkowskie zgodziły się na zawarcie w artykule 16 klauzuli gwarancyjnej przewidującej włączenie całości postanowień umowy do unijnych traktatów. Po myśli Parlamentu rozstrzygnięto również kwestię uczestnictwa w szczytach euro krajów spoza eurolandu - Parlament popierał Polskę w jej dążeniach.

Biuro Posła do Parlamentu Europejskiego
dr Czesława Siekierskiego