Ogólnopolskie porozumienie organizacji samorządowych

W Nowej Soli w województwie lubuskim   29 października dziewięć stowarzyszeń i związków podpisało Ogólnopolskie Porozumienie Organizacji Samorządowych (OPOS), którego celem jest m.in. wspólna i skoordynowana reprezentacja w najważniejszych sprawach związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego oraz wzajemna wymiana doświadczeń związanych z funkcjonowaniem regionalnych organizacji samorządowych.
Akt podpisało 9 regionalnych organizacji samorządowych: Zrzeszenie Prezydentów, Burmistrzów i Wójtów Województwa Lubuskiego, Podkarpackie Stowarzyszenie Samorządów Terytorialnych, Stowarzyszenie Gmin Regionu Południowo-Zachodniego Mazowsza, Związek Gmin i Powiatów Regionu Łódzkiego, Śląski Związek Gmin i Powiatów, Związek Gmin Lubelszczyzny, Związek Gmin Pomorskich, Związek Gmin Śląska Opolskiego oraz Sudecki Konwent Prezydentów, Burmistrzów i Wójtów.

Podczas spotkania , które miało miejsce  w trakcie spotkania regionalnych organizacji samorządowych, na zaproszenie Zrzeszania Prezydentów, Burmistrzów i Wójtów Województwa Lubuskiego.  przyjęto wspólne stanowiska, m.in. w sprawie projektu ustawy o powiecie metropolitalnym oraz projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym ŚZGiP i ws. ustawy o korytarzach przesyłowych.
Poniżej prezentujemy  wspólne stanowisko regionalnych organizacji samorządowych
przyjęte na spotkaniu Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji Samorządowych
w Nowej Soli w dniu 29 października 2013 roku na temat projektu ustawy o powiecie metropolitalnym oraz projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz zmianie niektórych ustaw


1. Samorząd gminny jest jedną z najważniejszych struktur Państwa - żywym organizmem działającym w blisko 2.500 miejsc w Polsce. Istotne zmiany w jego funkcjonowaniu mogą być dokonywane jedynie z bardzo ważnych powodów. Wcześniej należy przeprowadzić głębokie badania funkcjonowania systemu samorządu gminnego (w całym kraju, a jeśli to niemożliwe - w starannie wybranych miastach i gminach) i przeprowadzić analizy porównawcze z rozwiązaniami sprawdzonymi w innych demokratycznych państwach. Następnie trzeba przeprowadzić symulację skutków nowych rozwiązań i pilotażowe wdrożenie na niewielką skalę. Z uwagi na społeczny zasięg projektowanych zmian - trzeba ogłosić swoje plany i wyniki analiz oraz przeprowadzić publiczną debatę.
2. Powyższych wymogów nie spełniają: poselski projekt z dnia 30 lipca 2013 r. ustawy o powiecie metropolitalnym (szczegółowe uwagi do projektu zostały przedstawione w załączniku nr 1 do niniejszego stanowiska) oraz prezydencki projekt z dnia 30 sierpnia 2013 r. ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz zmianie niektórych ustaw - druk sejmowy nr 1699 (szczegółowe uwagi do projektu tej ustawy zostały przedstawione w załączniku nr 2 do niniejszego stanowiska) .
3. Podstawą do sformułowania naszej oceny wymienionych projektów ustaw jest Konstytucja, najwyższe prawo Rzeczypospolitej, a zwłaszcza art. 15, 16, 87 oraz rozdział VII (art. 163-172), odczytywane w kontekście całości tekstu i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja definiuje wspólnotę samorządową jako ogół mieszkańców danej jednostki. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina, która wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych JST. Gminnymi wspólnotami samorządowymi są miasta na prawach powiatu i pozostałe gminy.
4. W oparciu o nasze ponad 23-letnie doświadczenia stwierdzamy, że proponowane zmiany nie poprawią sytuacji gminnych wspólnot samorządowych. Nie zostały też przeprowadzone wdrożenia pilotażowe. Uważamy, że tworzenie w tej sytuacji nowych struktur i bytów prawnych jest nieuzasadnione. Już w 2014 r. miałby powstać czwarty szczebel samorządu, ustanawiany w konkretnych metropoliach decyzją Rządu. Takie prawo odbierze strategicznie istotne kompetencje miastom w największych aglomeracjach, zwłaszcza w województwie śląskim.
5. Konstytucja RP kładzie nacisk na ustrój przedstawicielski JST, w którym zadania jednostki wykonywane są za pośrednictwem organów stanowiącego i wykonawczego. Konstytucja przyznając członkom wspólnoty samorządowej prawo decydowania w drodze referendum, nie zastępuje nim aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy wybieralne. Z zachowaniem nadrzędności Konstytucji, ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń to akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
6. Referendum tematyczne bez progu frekwencyjnego jest bardzo szkodliwą propozycją. Może ono zdemolować stabilność pracy zarówno rad jak i organów wykonawczych. Istnieje 2

zagrożenie, że takie rozwiązanie może ulegać agresywnemu lobbingowi lub nawet działaniom korupcyjnym. Jest niedopuszczalne, aby w gminie w takim referendum niewielki odsetek mieszkańców podejmował merytoryczne decyzje wiążące dla całej wspólnoty i jej organów. 3

Załącznik Nr 1
do Wspólnego Stanowiska
regionalnych organizacji samorządowych
przyjętego na spotkaniu Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji Samorządowych
w Nowej Soli w dn. 29 października 2013 r.
na temat projektu ustawy o powiecie metropolitalnym oraz projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz zmianie niektórych ustaw
1. Projekt zakłada wprowadzenie w Polsce dodatkowego, czwartego rodzaju jednostki samorządu terytorialnego (z organem stanowiącym, pochodzącym z wyborów bezpośrednich, a kolegialny organ wykonawczy jest wybierany przez organ stanowiący), który posiada podstawowe atrybuty JST. Nie znosi powiatów na danym terenie, jest zatem nową kategorią JST, a nie „nową kategorią” powiatu (nota bene - nie istnieją powiaty „ziemskie” i „grodzkie”; w Polsce są powiaty, a grupa 66 miast na prawach powiatu jest gminami, które wyłączono z obszarów powiatów, przypisując im prawa i obowiązki/zadania powiatu). Projekt oznacza, że w odniesieniu do niektórych obszarów w Polsce będzie funkcjonować aż 6 poziomów władzy publicznej (gmina, powiat tzw. ,,zwykły”, powiat metropolitalny, województwo samorządowe, władze centralne Rzeczypospolitej oraz instytucje UE). Dobrym przykładem absurdów i błędów systemowych, od których aż się roi w projekcie ustawy jest fakt, iż w efekcie jego wdrożenia powstaną nie tylko dwa rodzaje powiatów (powiat tzw. zwykły oraz powiat metropolitalny), ale również dwa rodzaje gmin (gmina o normalnym zakresie kompetencji oraz gmina o zmniejszonym zakresie kompetencji). Największe konsekwencje dotkną części miast na prawach powiatu.
Jest to założenie trudne do zrozumienia - na obszarze metropolitalnym / aglomeracyjnym potrzebne są skuteczne narzędzia współdziałania i koordynacji niektórych zadań publicznych, realizowanych przez gminy, miasta na prawach powiatu, powiaty i samorząd województwa, a nie wyodrębnianie kolejnego rodzaju JST, co spowoduje jeszcze większe komplikacje we współdziałaniu i koordynacji. Już w obecnym systemie z przyczyn prawno-instytucjonalnych powstają niemałe trudności we współpracy poziomów władzy publicznej. Wprowadzenie czwartego rodzaju JST w sposób przewidziany w projekcie ustawy znacząco zwiększy skalę tych trudności.
Jednocześnie projekt zakłada wprowadzenie silnie scentralizowanego systemu zarządzania obszarem metropolitalnym / aglomeracyjnym, nieodpowiadającego modelom dominującym w zarządzaniu współczesnymi metropoliami europejskimi i światowymi, a mieszczącymi się w szkole tzw. nowego regionalizmu lub współzarządzania metropolitalnego (,,metropolitan governance”), zgodnych z zalecaną przez UE zasadą wielopoziomowego zarządzania.
Postulujemy, by - zanim dojdzie do wypracowania dojrzałego projektu rozwiązań systemowych - wprowadzić niezbędne zmiany, które są już przygotowane, w tym umożliwić tworzenie związków komunalnych gminno-powiatowych lub zespołów współpracy terytorialnej (z projektu prezydenckiego). Jedno z możliwych rozwiązań zostało zaproponowane w Założeniach do projektu ustawy o Metropolii Śląsko-Dąbrowskiej, przygotowane w kwietniu 2012 r. przez Samorząd Miasta Gliwice, oparte na koncepcji obligatoryjnego związku jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei inne, organizujące się już obszary współpracy metropolitalnej są zwolennikami innych rozwiązań, co zostało szeroko udokumentowane i podsumowane w opracowanej przez MAiC Białej księdze obszarów metropolitalnych. Z tego opracowania wynika wniosek, że rozwiązania docelowe powinny pozostawiać dużą swobodę, dotyczącą rozwiązań szczegółowych, zainteresowanym miastom, gminom i powiatom. 4

2. Określony w art. 8 projektu zakres zadań powiatu metropolitalnego posiada m. in. następujące cechy:
- wbrew intencji zapisanej w art. 3 ingeruje w samodzielność podstawowych JST - gmin;
- zakłada wykonywanie lokalnego transportu zbiorowego przez powiat metropolitalny i równocześnie gminy albo/i powiaty (bez zmian w ustawach samorządowych, z niewielką zmianą w ustawie o transporcie zbiorowym);
- zakłada odebranie miastom na prawach powiatu i samorządowi województwa, a także GDDKiA zarządzania drogami krajowymi i wojewódzkimi na obszarze powiatu metropolitalnego (bez zarządzania ruchem na tych drogach).
Nakładanie się kompetencji, brak relacji kooperacyjnych między poszczególnymi kategoriami JST, spory kompetencyjne oraz dalsze skomplikowanie i tak trudnej sytuacji na obszarach metropolitalnych - to zasadnicze efekty tej części projektu.
W szczególności niepokojący jest sposób sformułowania przepisów, pozwalający na ingerencję we władztwo planistyczne gmin. Co prawda stanowienie ,,wiążących wytycznych” do gminnych studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego samo w sobie może być pożądane z punktu widzenia zapewnienia ładu przestrzennego w metropoliach / aglomeracjach, jednak sposób ukształtowania proponowanych przepisów nie pozwala na przeprowadzenie klarownej delimitacji zakresu treści studium metropolitalnego oraz studium gminnego. Niebezpieczne jest zwłaszcza decydowanie przez jeszcze jeden podmiot - powiat metropolitalny o rozmieszczeniu kolejnej grupy inwestycji celu publicznego (art. 70 ust. 2 projektu), bez jasnego określenia, jakiego rodzaju będą to inwestycje.
3. Projekt zakłada arbitralne pozbawienie innych JST składników mienia, przeznaczonych do wykonywania przekazywanych powiatowi metropolitalnemu zadań, w tym wytworzonych lub nabytych przez te jednostki. W uzasadnieniu mówi się, że wyposażenie powiatu metropolitalnego w składniki mienia są „analogiczne” do sytuacji powiatów z roku 1999, co nie jest prawdą, ponieważ powiatom nie przekazywano składników mienia innych JST. Zgodnie z art. 44 ust. 2 pkt 1 Rada Ministrów ma w drodze rozporządzenia określić wykaz składników majątkowych i tryb ich przekazywania powiatowi metropolitalnemu przez gminy wchodzące w jego skład, co oznacza zamiar arbitralnego przeprowadzenia dużego transferu mienia do powiatu metropolitalnego kosztem wchodzących w jego skład gmin i powiatów.
4. Określony w art. 68 sposób finansowania powiatu metropolitalnego jest niejasny i niepoparty żadnymi symulacjami:
- zakłada finansowanie zadań powiatu metropolitalnego częściowo kosztem tylko miast, a nie wszystkich gmin, wchodzących w skład powiatu metropolitalnego, w tym zwłaszcza miast na prawach powiatu; przewiduje się transfer środków z istniejących JST do powiatu metropolitalnego, ale nie przewiduje się przejęcia dotychczasowych zobowiązań tych jednostek; w konsekwencji projekt nie bierze pod uwagę skutków polegających na pogorszeniu ich sytuacji finansowej gmin, włącznie z możliwym przekroczeniem IWZ po tej operacji;
- zakłada poważne zmiany w systemie wyrównawczym („janosikowe”) powiatów, skutkujące trudnym do oszacowania zmniejszeniem subwencji równoważącej;
- zakłada redystrybucję „środków finansowych przeznaczonych na finansowanie dróg” - nie ma takich środków, ponieważ 10 lat temu część drogową subwencji ogólnej włączono do dochodów własnych JST;
- zakłada wtórną redystrybucję udziałów JST we wpływach z podatków PIT i CIT na podstawie arbitralnie ustalanej „proporcji podziału wpływów” (sic!). 5

W uzasadnieniu projektu brakuje oceny skutków finansowych regulacji, zatem projekt w tej części nie nadaje się do analizowania - jest niezgodny z art. 50 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że: „projekt ustawy skutkującej zmianą poziomu dochodów lub wydatków jednostek samorządu terytorialnego wymaga określenia wysokości skutków tych zmian, wskazania źródeł ich sfinansowania oraz zaopiniowania przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego.” Zawarte w uzasadnieniu sformułowania, że „skutki finansowe będą zależały od liczby tworzonych jednostek”, a „podział środków, stanowiących obecnie dochody powiatowe, zostanie dokonany proporcjonalnie do kosztów przekazanych zadań”, dyskwalifikują projekt z punktu widzenia wymogów ustawy o finansach publicznych. Tymczasem przeprowadzenie symulacji skutków finansowych przy określonych założeniach jest technicznie możliwe, a prawnie niezbędne.
Reasumując uważamy, iż z zasadniczych powodów natury ustrojowej i finansowej przedstawiony projekt ustawy powinien zostać odrzucony.
Uwagi szczegółowe opracowane na podstawie wspólnego stanowiska Zarządów Związku Miast Polskich i Śląskiego Związku Gmin i Powiatów z dnia 16 września 2013 r. w sprawie poselskiego projektu ustawy o powiecie metropolitalnym 6

Załącznik Nr 2
do Wspólnego Stanowiska
regionalnych organizacji samorządowych
przyjętego na spotkaniu Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji Samorządowych
w Nowej Soli w dn. 29 października 2013 r.
na temat projektu ustawy o powiecie metropolitalnym oraz projektu ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz zmianie niektórych ustaw
1. Podpisany przez Prezydenta RP i skierowany w dniu 30 sierpnia br. do laski marszałkowskiej projekt ustawy (druk sejmowy 1699) jest nawiązaniem do inicjatywy legislacyjnej Kancelarii Prezydenta RP, a znajdującej wyraz w trzech poprzednich projektach ustawy (noszącej pierwotnie tytuł o wzmocnieniu udziału mieszkańców w działaniach samorządu terytorialnego, o współdziałaniu gmin, powiatów i województw oraz o zmianie niektórych ustaw). Ze względu na fakt, iż przedstawiony w dniu 30 sierpnia br. projekt nie uwzględnia najważniejszych postulatów samorządowych zgłoszonych we wspólnym stanowisku regionalnych organizacji samorządowych, przyjętym w dniu 5 lutego br. w Konstantynowie Łódzkim, ponawiamy większość naszych uwag zawartych w w/w stanowiskach, natomiast w niniejszym dokumencie odnosimy się do pięciu najistotniejszych kwestii, a mianowicie referendum lokalnego (za wyjątkiem odwołania organów jst), zamiaru przywrócenia tzw. klauzuli generalnej, modelu kontroli organu wykonawczego i zarządzającego, procedury sporządzania budżetu jst oraz tzw. konwentu wojewódzkiego.
2. W nowym projekcie ustawy konstrukcja referendum lokalnego (o znaczeniu merytorycznym, tj. nie dotyczącym odwołania organu jst) zmieniła się w niektórych elementach. Jednak nie uwzględniono dwóch najbardziej istotnych uwag przedstawionych w powyżej cytowanych stanowiskach, tj. kwestii rezygnacji z określenia wymaganej dla ważności referendum (poza referendum w/s odwołania organów jst) liczby osób biorących w nim udział (obecnie 30% uprawnionych do głosowania), co jest szczególnie niebezpieczne w powiązaniu z przepisami określającymi na bardzo niskim poziomie wymaganą liczbę osób, które mogą wystąpić z inicjatywą w/s referendum. Po drugie nie uwzględniono też uwag dot. destrukcyjnych dla wspólnoty samorządowej następstw referendum lokalnego (np. w zakresie ładu przestrzennego lub poziomu bezpieczeństwa publicznego), w sytuacji gdy referendum nie będzie powodowało zwiększenia wydatków (a co więcej w pewnych wypadkach może następować nawet zmniejszenie się wydatków; tytułem przykładu referendum w/s radykalnej obniżki funduszu wynagrodzeń w gminie lub powiecie lub też w/s likwidacji straży miejskiej). Po trzecie ponadto pragniemy wskazać na nie podnoszoną dotychczas kwestię potencjalnych trudności interpretacyjnych wiążących się z projektowaną ustawą w tym przedmiocie na tle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Uwzględniono natomiast zgłaszaną wcześniej kwestię rozwiązań na wypadek niepodjęcia przez radę uchwały w/s referendum dot. samoopodatkowania się mieszkańców, jak również wdrożenia wyników referendum ,,pierwotnego” jedynie wówczas, gdy nastąpiło pozytywne rozstrzygnięcie referendum w przedmiocie samoopodatkowania. Pozytywnie należy ocenić także propozycję dodania w ustawie o referendum lokalnym nowego art. 16a stanowiącego w ust. 2, iż referendum w sprawie samoopodatkowania przeprowadza się na żądanie organu wykonawczego (w wypadku, jeżeli realizacja rozstrzygającego wyniku referendum pierwotnego spowodowałaby 7

znaczną stratę finansową lub była niemożliwa ze względu na brak środków finansowych). Wskazano także w nowym projekcie - co podnosiliśmy jako istotny brak - minimalny próg wymagany dla ważności referendum w sprawie samoopodatkowania (co najmniej 30% mieszkańców uprawnionych do głosowania). Jest to krok we właściwym kierunku, jednak zbyt mały aby zachować kluczową dla demokracji zasadę rządów większości. Reasumując, proponowane zmiany nie niwelują poważnych wad projektu ustawy w tym przedmiocie, pozwalających na stwierdzenie, iż zarysowuje się fundamentalne w swym znaczeniu niebezpieczeństwo zmiany formy rządów w samorządzie z przedstawicielskiej i większościowej na plebiscytarną i mniejszościową.
3. Drugą kluczową zmianą inicjowaną przez projektodawcę (jednak nie podlegającą modyfikacji w sposobie wyartykułowania w stosunku do poprzedniej wersji projektu) jest próba przywrócenia zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego w oparciu o tzw. klauzule generalne. Faktyczny brak tych możliwości jest sednem aktualnego systemu biurokratyczno-prawnego, w ramach którego funkcjonuje samorząd. Pod wpływem bowiem tendencji w ustawodawstwie, ale także w praktyce orzeczniczej i szerzej dot. interpretacji przepisów prawnych (nadzór prawny wojewodów, regionalne izby obrachunkowe, sądy powszechne, samorządowe kolegia odwoławcze, sądy administracyjne) doprowadzono do sytuacji, w której samorządy muszą uzasadniać każde swoje działanie, powołując się na szczegółowe upoważnienie ustawodawcy. Jednak wątpliwości budzi, czy przewidziane w projektowanej ustawie rozwiązania prawne będą skuteczne. Jest to rozwiązanie – z wyjątkiem dodania ust. 2 w art. 87 – prawie identyczne do obecnego brzmienia ustawy o samorządzie gminnym, a należy wątpić, czy dodana w ust. 2 zasada proporcjonalności między zakresem interwencji ze strony organu nadzoru, a znaczeniem chronionego interesu gminy - zmieni zarysowaną powyżej sytuację w zasadniczym stopniu. Nie jest również pewne, czy dodany w art. 39 projektu ustawy nowy ust. 4 w art. 7 ustawy o samorządzie gminnym i w art. 40 projektu nowy ust. 3a w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym – mimo, iż rozwiązanie to samo w sobie należy uznać za pozytywne – w sposób fundamentalny poprawią sytuację w tej dziedzinie. Nie jest łatwo zaproponować kierunek zmian ustawy, tak aby skutecznie dokonać realnego przeobrażenia w tej sferze. Kondycja, w której znajdują się jst w tym zakresie nie wynika bowiem wyłącznie z treści sformułowanego expressis verbis przepisu prawnego w ustawie ustrojowej, ale z wielu innych przepisów, a także utrwalonych od dziesiątków lat sposobów myślenia i funkcjonowania w całym aparacie państwowym; sposobów ewidentnie sprzecznych z istotą samorządności.
4. Zasadnicze wątpliwości budzi również konieczność ustawowego narzucania zasad współdziałania samorządów na szczeblu województwa w postaci tzw. konwentu wojewódzkiego (konwent delegatów samorządu lokalnego w województwie - art. 30-38 obecnego projektu ustawy). Sposób i forma kształtowania współpracy między samorządami w danym województwie powinna wynikać z decyzji własnej samorządów, uwzględniającej lokalne i regionalne uwarunkowania. Sprawdziła się na szczeblu województw zasada, że takie formy współdziałania bądź wynikają z utrwalonej tradycji, bądź są określone w strategiach rozwoju województw i dokumentach z nich wynikających. Nie warto więc niszczyć czy poprawiać istniejących, a sprawdzonych rozwiązań. Nie ma więc żadnego powodu, aby w ramy regulacji ustawowych wpisywać formy współdziałania, które rozwijają się i bez takiej dekretacji, a wynikają z potrzeby jednostek je podejmujących, z poszanowaniem odrębności i podmiotowości każdej z nich oraz utrwalonej tradycji.
8

W szczególności należy zauważyć, iż oprócz organizacji ogólnopolskich, w większości regionów Polski funkcjonują organizacje samorządowe o charakterze regionalnym i ponadlokalnym. Powołanie konwentu wojewódzkiego (konwentu delegatów samorządu lokalnego w województwie) oznaczałoby na ogół duplikowanie ich pracy, a w niektórych wypadkach mogłoby doprowadzić do ich likwidacji. Organizacje te, noszące często nazwę stowarzyszeń lub związków pełnią przy tym funkcje znacznie szersze niż przewidziane dla konwentów wojewódzkich, nie ograniczając się wyłącznie do opiniowania programów i dokumentów wojewódzkich oraz przedkładania stanowisk we wszystkich sprawach należących do zakresu działania województwa. Świadczą one niejednokrotnie wartościowe usługi na rzecz jst na terenie swojej działalności, przyczyniając się do wymiany doświadczeń, rozwiązywania różnorakich problemów i pielęgnowania kultury samorządowej. Należy ponadto zwrócić uwagę na fakt, iż organizacje te często posiadają duży, ponad dwudziestoletni dorobek, który na skutek wdrożenia regulacji przewidzianych w projekcie może zostać zmarnotrawiony. Jeżeli jednak proponowane, a naszym zdaniem niefortunne regulacje dotyczące konwentu wojewódzkiego miałyby zostać w projekcie ustawy zachowane, to proponujemy zmianę w brzmieniu art. 35 ust. 2 projektu, określającego warunki w których regionalne stowarzyszenie samorządowe może zostać organizatorem konwentu wojewódzkiego. Naszym zdaniem określony próg 60% jednostek poziomu gminnego i 60% jednostek poziomu powiatowego zrzeszonych w stowarzyszeniu o charakterze wojewódzkim, wymagany aby stowarzyszenie mogło pełnić taką funkcję jest określony na poziomie zbyt wysokim, ze względu na to, że aktualne polskie województwa mają spore rozmiary pod względem liczby jednostek samorządu lokalnego. Proponujemy w związku z tym rozwiązanie polegające na tym, iż funkcję taką mogłyby pełnić stowarzyszenia lub związki zrzeszające łącznie powyżej 55% wszystkich jednostek samorządu lokalnego z obszaru województwa, bądź też powyżej 50% gmin oraz co najmniej 50% jednostek poziomu powiatowego liczonych oddzielnie. Do rozważenia jest także rozwiązanie, w myśl którego miasta na prawach powiatu byłyby liczone w jednej puli wraz z jednostkami poziomu powiatowego w danym województwie.
5. Nowy model kontroli organu wykonawczego i zarządzającego proponowany w projekcie jest teoretycznie właściwy. Formalno-prawna kontrola wykonania budżetu przez organ wykonawczy i zarządzający jst zostaje oddzielona od kontroli wykonywania zadań przez organ wykonawczy. W pierwszym wypadku przewiduje się tak jak dotychczas instytucję absolutorium, z tym że od momentu wejścia w życie proponowanej ustawy udzielenia lub nieudzielenia absolutorium dokonywałyby regionalne izby obrachunkowe (jest to w istocie rzeczy głęboka zmiana ustrojowa). W drugim wypadku przewiduje się instytucję skwitowania, której udzielałby organ stanowiący. Jednak w naszych realiach ten teoretycznie poprawny model może szybko zostać wypaczony przez praktyki mieszczące się w ramach potocznego rozumienia słowa ,,polityka” (a nie w jego pierwotnym, arystotelesowsko-tomistycznym sensie jako ,,roztropna troska o dobro wspólne”). W szczególności udzielanie absolutorium przez RIO może być instrumentem w rękach Ministra Finansów do wpływania na ,,politycznie niepoprawne” samorządy lokalne. Jednocześnie uważamy, że zaakcentowanie w proponowanej wersji projektu ustawy oceny wykonania zadań organu za mijający rok budżetowy może stać się narzędziem walki politycznej przeciwstawnych podmiotów, reprezentowanych w organie stanowiącym. Ideę rozbudowania instytucji absolutorium – nowa kategoria skwitowania - w stosunku do obecnej sytuacji, kiedy to jedynym kryterium jest formalna poprawność wykonania budżetu, należy starannie rozważyć. Powstające nowe rozwiązania muszą uwzględniać
9


fakt aktualnego poziomu kultury politycznej - w wielu wypadkach będzie to ocena subiektywna i może być wykorzystywana do gry politycznej. Uzasadnione jest zatem, aby organ wykonawczy i zarządzający w swej pracy nie stał się zakładnikiem ścierających się grup politycznych. Zasadniczą idea, jaką było wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójta (burmistrza, prezydenta) było słuszne wzmocnienie organu wykonawczego gminy i uniezależnienie go od destrukcyjnej gry partykularnych interesów, co z kolei przyczyniło się do zwiększenia spójności zarządzania rozwojem gminy (w aspekcie strategicznym, przestrzennym i finansowym).
6. Zgodnie z proponowanymi przepisami rozdziału 5. (zawartymi w art. 39 projektu ustawy), projekt uchwały budżetowej złożony organowi stanowiącemu w terminie do 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy podlega obowiązkowemu wysłuchaniu publicznemu, polegającemu na przeprowadzeniu przynajmniej jednej dyskusji publicznej na sesji rady gminy lub posiedzeniu komisji właściwej do spraw budżetu w obecności wójta lub upoważnionego przez niego przedstawiciela. Ta dodatkowa procedura stwarza zagrożenie dla uchwalenia budżetu w terminie do 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Ponadto projektowane przepisy wymagają, by na sesji budżetowej przewodniczący rady poinformował radnych o opiniach złożonych w trakcie wysłuchania publicznego oraz o stanowisku wójta do tych opinii. Jeżeli tych opinii będzie dużo, może to znacznie wydłużyć czas trwania sesji. W praktyce działania samorządu spotyka się przypadki składania przez niektórych mieszkańców setek wniosków i opinii, których jedynym celem jest zakłócenie pracy organów samorządu.

Jednocześnie z propozycji zmian przepisów ustawy o finansach publicznych wynika, że w sprawie projektu budżetu może być ustalona przez radę gminy dodatkowa, poza obowiązkowym wysłuchaniem publicznym, procedura. W szczególności, zgodnie z proponowanym nowym brzmieniem art. 234 ustawy o finansach publicznych ,,organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego:
1) może określić zasady i tryb zbierania opinii w tym uwag, sugestii i wniosków, mieszkańców i innych zainteresowanych podmiotów do planowanych wydatków i dochodów jednostki samorządu terytorialnego oraz
2) określa tryb prac nad projektem uchwały budżetowej ustalając w szczególności:
a) wymaganą szczegółowość projektu budżetu jednostki samorządu terytorialnego;
b) terminy obowiązujące w toku prac nad projektem uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego;
c) wymogi dotyczące uzasadnienia i materiały informacyjne, które zarząd przedłoży organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz z projektem uchwały budżetowej uwzględniając konieczność zawarcia w uzasadnieniu lub materiałach informacyjnych odpowiedzi zarządu jednostki samorządu terytorialnego na wnioski, sugestie i uwagi mieszkańców i innych zainteresowanych podmiotów do planowanych dochodów i wydatków jednostki samorządu terytorialnego złożone w trybie i na zasadach określonych uchwałą, o której mowa w pkt 1.”.
Należy podkreślić, że zbieranie opinii, sugestii i wniosków do planowanych dochodów i wydatków może zostać przeprowadzone dopiero po ostatecznym ustaleniu planu dochodów i wydatków do projektu uchwały budżetowej. Zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy o dochodach jst, jednostki te w terminie do 15 października roku poprzedzającego 10

rok budżetowy otrzymują od Ministra Finansów informacje o rocznych planowanych kwotach poszczególnych części subwencji ogólnej, przyjętych w projekcie ustawy budżetowej, planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych, planowanej wysokości rocznej wpłaty do Budżetu Państwa. Jednocześnie zgodnie z art. 143 ustawy o finansach publicznych dysponenci części budżetowych w terminie do 25 października przekazują jst informację o przyjętych w projekcie ustawy budżetowej kwotach dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej, zadania inspekcji i straży, dotacji na realizację zadań własnych oraz kwotach dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej.
W związku z powyższym zrealizowanie zaproponowanej procedury wymagałoby przygotowania „wstępnego” projektu budżetu niezwłocznie po uzyskaniu ostatniej z wymienionych wyżej informacji tj. po 25 października (i przed 15 listopada), co stawia pod znakiem zapytania konstytucyjność projektowanego przepisu, następnie zbieranie opinii, uwag, sugestii i wniosków mieszkańców i innych zainteresowanych podmiotów (mogą być ich tysiące, bo zdarzają się mieszkańcy, którzy zgłaszają setki wniosków i opinii wyłącznie w celu sparaliżowania pracy organów jst), ustosunkowanie się do nich i zawarcie odpowiedzi w uzasadnieniu lub materiałach informacyjnych, a przypadku przyjęcia niektórych z nich do realizacji, uwzględnienie ich również w projekcie budżetu, który winien być do 15 listopada przedłożony radzie oraz RIO. W większych jst jest to zadanie niewykonalne. Ponadto spowoduje ono osłabienie wyłącznej kompetencji organu wykonawczego w zakresie sporządzenia projektu budżetu. Jest to również rozwiązanie wysoce konfliktogennne.
7. Proponowany przez Prezydenta RP projekt ustawy wymaga ponownej starannej analizy w kontekście innych inicjatyw legislacyjnych o częściowo lub całkowicie zbliżonym przedmiocie, a w szczególności przyjęte przez Rząd RP założenia ustawy o poprawie funkcjonowania i organizacji wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego, poselski projekt ustawy o powiecie metropolitalnym oraz zapowiedź Premiera sformułowana na posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w dn. 28 sierpnia 2013 r., dotycząca konieczności podjęcia prac nad nowymi systemowymi rozwiązaniami w zakresie finansów jednostek samorządu terytorialnego. Brak koordynacji szczegółowych regulacji, które powstaną w wyniku tych inicjatyw, mogą doprowadzić bowiem do całkowitego rozregulowania dotychczasowych ustrojowych i finansowych podstaw funkcjonowania samorządu lokalnego, i to w warunkach poważnego kryzysu.