Agencja na półmetku – uwarunkowania dalszej prywatyzacji

W ubiegłym roku poziom trwałego rozdysponowania nieruchomości (sprzedaż i inne formy rozdysponowania związane z przeniesieniem prawa własności) przejętych do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przekroczył połowę. Według stanu na 31 grudnia 2007 r. Agencja Nieruchomości Rolnych, z przejętych 4 723,1 tys. ha, sprzedała 1 798 tys. ha, nieodpłatnie przekazała (głównie na rzecz Lasów Państwowych, kościelnych osób prawnych, jednostek samorządu terytorialnego i innych uprawnionych podmiotów) 314,4 tys. ha, wniosła aportem do spółek prawa handlowego 15,9 tys. ha, przekazała na podstawie ustawy prawo wodne wody i grunty pokryte wodami o pow. 95,9 tys. ha regionalnym zarządom gospodarki wodnej i marszałkom województw oraz rozdysponowała trwale w innych formach 23,3 tys. ha. Jako trwale rozdysponowane uznać należy także grunty o pow. 166,2 ha określane jako „obce grunty w Zasobie” (grunty, które z mocy prawa przeszły w zarząd lub na własność innych podmiotów, lecz nie zostały jeszcze protokolarnie przekazane – głównie grunty pokryte wodami). Z Zasobu ubyło więc 2 413,7 tys. ha, tj. 51% przejętych gruntów.

Przedstawione dane wskazują, że prywatyzacja gruntów Zasobu opiera się głównie na sprzedaży, która objęła blisko ¾ powierzchni trwale rozdysponowanej (74,4%). Sprzedaż będzie również warunkowała dalsze tempo przemian własnościowych na rynku państwowej ziemi rolnej. Mając na uwadze fakt, iż druga najważniejsza forma rozdysponowania nieruchomości, stosowana przez ANR – dzierżawa, obejmuje obecnie 1 838,7 tys. ha, czyli ok. ¾ gruntów pozostających w Zasobie, a gruntów pozostających do rozdysponowania przez Agencję było na koniec ubiegłego roku 345,6 tys. ha, w najbliższych latach sprzedaż będzie się opierać na gruntach pochodzących z dzierżaw. Będą to nieruchomości zbywane na rzecz dotychczasowych dzierżawców w ramach pierwszeństwa nabycia, w trybie przetargowym, w tym w przetargach ograniczonych dla rolników indywidualnych powiększających gospodarstwa rodzinne (dotyczy to gruntów wyłączanych z większych obszarowo umów dzierżawy lub pochodzących z umów wygasłych bądź rozwiązanych) oraz w trybie pierwszeństwa w nabyciu, przysługującym byłym właścicielom i ich spadkobiercom.

W ostatnich kilku latach (2003-2007) Agencja realizowała corocznie wolumen sprzedaży na poziomie nieco ponad 100 tys. ha. Dane o sprzedaży w roku bieżącym wskazują, że poziom ten może nie zostać osiągnięty i to pomimo licznych okoliczności sprzyjających intensyfikacji działań prywatyzacyjnych (duży popyt na ziemię rolniczą, rosnące ceny). Przyczyną spodziewanego zmniejszenia tempa sprzedaży gruntów państwowych, jest wiele czynników zewnętrznych wpływających na istotne kurczenie się dyspozycyjnych zasobów ziemi, które Agencja może zaoferować do sprzedaży.

Najistotniejszą barierą dalszej prywatyzacji gruntów Zasobu jest nierozwiązana kwestia reprywatyzacji. Zgodnie z decyzją Premiera RP z listopada 1997 r. Agencja nie przeznacza do sprzedaży nieruchomości objętych roszczeniami reprywatyzacyjnymi byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Szacuje się, że blokada sprzedaży z tego tytułu dotyczy 500 tys. ha gruntów. W niektórych województwach (wielkopolskie i kujawsko-pomorskie) roszczenia złożono do ponad 70% powierzchni Zasobu. Przesądzenie, że reprywatyzacja w Polsce opierałaby się na zadośćuczynieniu finansowym, uwolniłoby prywatyzację tych gruntów, stwarzając jednocześnie potencjalne źródło środków na rekompensaty, tak jak ma to miejsce w przypadku tzw. mienia zabużańskiego (Agencja zobowiązana jest przekazać na Fundusz Rekompensacyjny wpływy ze sprzedaży 400 tys. ha gruntów Zasobu).

Kolejnym czynnikiem utrudniającym sprzedaż nieruchomości Zasobu jest sytuacja związana z zagospodarowaniem przestrzennym, a więc brak planów zagospodarowania przestrzennego w wielu gminach oraz coraz powszechniejsza praktyka konstruowania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, polegająca na określaniu wielokierunkowych funkcji terenów obecnie rolnych, bez wskazania szczegółowej lokalizacji dla różnych wariantów wykorzystania gruntu. Przykładem może być uwzględnianie w studiach dla terenu całych gmin, bądź ich znacznej części, możliwości np. lokalizacji siłowni wiatrowych, rekreacji i turystyki lub aktywizacji gospodarczej. Przy braku możliwości ustalenia, które tereny będą w przyszłości służyć wyłącznie produkcji rolniczej, a które można wykorzystać w inny, alternatywny sposób, nie jest możliwe określenie wartości rynkowej gruntów, a na jej podstawie – właściwej ceny sprzedaży. Agencja reprezentując interes Skarbu Państwa, nie może sobie pozwolić na podejmowanie w takich sytuacjach decyzji o sprzedaży gruntów. Szacunki Agencji wskazują, że z powodu ograniczeń związanych z planowaniem przestrzennym, nie można obecnie sprzedać ponad 100 tys. ha gruntów. Powierzchnia ta będzie się zwiększać. Agencja otrzymuje sygnały z wielu części kraju o wprowadzaniu przez gminy do studiów bardzo ogólnych zapisów dotyczących zmian umożliwiających pozarolnicze wykorzystanie gruntów Zasobu, zwłaszcza na cele związane z energetyką wiatrową.

Tempo sprzedaży gruntów przez Agencję spowalniane jest także przez występujące trudności w odzyskiwaniu nieruchomości od byłych dzierżawców oraz innych bezumownych użytkowników (ze względu na odmowę dobrowolnego wydania nieruchomości). Zdarzają się sytuacje, gdy po wygaśnięciu lub rozwiązaniu umowy dzierżawy, byli dzierżawcy odmawiają wydania Agencji nieruchomości Skarbu Państwa, chcąc dalej realizować na przedmiocie byłej dzierżawy produkcję i otrzymywać z tego tytułu dopłaty bezpośrednie. Także grunty Zasobu, oczekujące w danej chwili na zagospodarowanie, stają się niekiedy przedmiotem bezumownego użytkowania. Przywrócenie Agencji posiadania gruntów Zasobu możliwe jest w wielu przypadkach jedynie w drodze długotrwałego postępowania sądowego, często także egzekucji komorniczej. Na koniec 2007 r. w bezumownym użytkowaniu znajdowało się 24,9 tys. ha gruntów Zasobu.

Wspomnieć należy także o problemach związanych ze sprzedażą nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, w których znajdują się lokatorzy posiadający umowy najmu na czas nieokreślony. W wielu sytuacjach (dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy w obrębie ośrodka gospodarczego wpisanego do rejestru zabytków znajduje się zamieszkały pałac lub dwór) Agencja nie ma możliwości przeznaczenia całego siedliska do sprzedaży. Jedynie w nielicznych przypadkach udaje się takie budynki wyłączyć wraz z niezbędnym gruntem i sprzedać pozostałe nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego.

Zgodnie z art. 28a ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, wprowadzonym ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, sprzedaż nieruchomości rolnej przez Agencję może nastąpić, jeżeli w wyniku tej sprzedaży łączna powierzchnia użytków rolnych będących własnością nabywcy nie przekroczy 500 ha. Na podstawie tego przepisu dzierżawcy większych obszarowo nieruchomości rolnych Zasobu, o ile nie posiadają na własność innych gruntów rolnych, mogą nabyć od Agencji nie więcej niż 500 ha użytków rolnych. Nadwyżka ponad ten limit może być dalej przedmiotem dzierżawy. Agencja szacuje, że na podstawie omawianego przepisu antykoncentracyjnego, pozostanie w zasobach państwowych ok. 200 tys. ha gruntów. Należy podkreślić, że grunty stanowiące nadwyżkę ponad 500 ha użytków rolnych w wielu wypadkach nie mogą być wyłączone z wieloletnich umów dzierżawy, ponieważ w myśl postanowień tych umów wyłączenia dotyczyć mogą powierzchni nie przekraczającej 20%. Ponadto należy mieć na uwadze, że w gospodarstwach wielkoobszarowych areał gruntów dopasowany jest najczęściej zarówno do określonej bazy budynkowej, jak i liczby zatrudnionych, przejętych na podstawie umów dzierżawy nieruchomości pochodzących z byłych PGR-ów. Dzierżawcy ponieśli także w wielu przypadkach znaczne nakłady inwestycyjne na przystosowanie obiektów budowlanych i linii technologicznych do współczesnych wymogów dotyczących produkcji, a zakres tych nakładów uwzględniał m.in. ilość użytkowanej ziemi i wieloletni okres zwrotu inwestycji.

Podejmując zagadnienie intensyfikacji sprzedaży gruntów Zasobu należy podkreślić, że obecny rozwój gospodarczy kraju, wymusza daleko idącą ostrożność w gospodarowaniu państwowymi gruntami rolnymi, które często są podstawą ekspansji pozarolniczych działów gospodarki. Rozwój infrastruktury komunikacyjnej, budowa nowych zakładów przemysłowych, obiektów handlowych, magazynów, składów, zbiorników retencyjnych, eksploatacja kopalin powodują konieczność rezerwowania gruntów na te cele, a ich sprzedaż, o ile nie zostaną rozdysponowane w inny sposób (np. nieruchomości przeznaczone na drogi krajowe podlegają przekazaniu w trwały zarząd na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a nieruchomości inwestycyjne mogą być nieodpłatnie przekazane na własność zarządzającemu specjalną strefą ekonomiczną), realizowana może być z reguły w trybie przetargowym za cenę uwzględniającą funkcję pozarolniczą, określoną najczęściej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wskazane czynniki powodują, że coraz mniejsza powierzchnia gruntów, którymi gospodaruje Agencja Nieruchomości Rolnych, może być przedmiotem szybkiej i łatwej prywatyzacji. Rzutuje to bezpośrednio na wyniki sprzedaży gruntów Zasobu i poziom uzyskiwanych wpływów. Należy mieć na uwadze, że wpływy realizowane przez Agencję pochodzą głównie ze sprzedaży (77% w 2007 roku). Spadek sprzedaży w ujęciu rzeczowym będzie w tym roku częściowo zniwelowany wzrostem cen gruntów, co być może umożliwi Agencji osiągnięcie planowanych wpływów i realizację oczekiwanych wpłat na Fundusz Rekompensacyjny oraz do budżetu państwa. Jednak dalsze pogłębianie się problemów ze sprzedażą, prowadzić będzie nieuchronnie do ograniczenia zarówno wydatków związanych z przekazami zewnętrznymi, jak i z gospodarowaniem i utrzymaniem mienia Zasobu, a także realizacją zadań wynikających z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (realizacja prawa pierwokupu). Niska sprzedaż przez Agencję spowodować może również, że przejęcie przez Zasób Własności Rolnej Skarbu Państwa znacznej części finansowego ciężaru reprywatyzacji okaże się niemożliwe.

Agencja Nieruchomości Rolnych ma obecnie ograniczony wpływ na zlikwidowanie barier utrudniających prywatyzację państwowych gruntów. Większość z nich może być bowiem rozwiązana w drodze ustawowej poprzez wprowadzenie nowych regulacji (reprywatyzacja) lub nowelizację istniejących przepisów (planowanie przestrzenne). Agencja ze swej strony podejmuje czynności w kierunku dokonania przeglądu i usprawnienia procedur związanych ze sprzedażą nieruchomości, mogących mieć wpływ na efektywność działania i poziom realizowanej sprzedaży. Włącza się również w proces opracowania zmian aktów prawnych regulujących prywatyzację Zasobu, prowadzących w kierunku ułatwienia nabywania ziemi zarówno przez gospodarstwa rodzinne, jak i przedsiębiorców rolnych prowadzących większe obszarowo gospodarstwa rolne, tworzących miejsca pracy dla osób ze środowisk popegeerowskich.