Dzisiaj każdy może importować nawozy lub stal, ale już za 1,5 r. będzie to niemożliwe bez pozwolenia, a od 2026 r. bez opłat za emisję gazów cieplarnianych. UE zadecydowała, że walka o klimat wymaga obłożenia importu towarów energochłonnych do UE podatkiem węglowym, aby ratować sektory energochłonne w UE podczas dekarbonizacji oraz przyspieszyć redukcję emisji dwutlenku węgla na świecie. Tzw. mechanizm dostosowania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2(CBAM) nie gwarantuje tego, co zapewniały dotychczasowe darmowe uprawnienia unijnego systemu handlu uprawnieniami dla emisji(ETS) dla przemysłu – konkurencyjności eksportowej. Co więcej, w Komisji Europejskiej podjęto decyzję o odebraniu darmowych uprawnień dla przemysłu UE jeszcze przed CBAM-em. Ich rzekoma niezgodność z zasadami Międzynarodowej Organizacji Handlu jest zwykłym pretekstem. Z Tomaszem Włostowskim, partnerem zarządzającym EU Strategies, rozmawia Michał Wojtyło z Klubu Jagiellońskiego.
CBAM ma wyznaczać cenę za emisję na importowane towary adekwatnie do kosztów jakie są ponoszone przez unijny przemysł w ramach ETS.
CBAM będzie dotyczył początkowo stali, nawozów, wodoru, aluminium, cementu, energii elektrycznej i prekursorów. Co dalej, nie ma pewności.
Paraliż WTO był silnym argumentem za CBAM-em. UE będzie chciała takie państwa, jak Chiny i Indie CBAM-em „przycisnąć”.
CBAM na rynkach trzecich nie działa. Darmowych pozwoleń, które ulżyłyby przemysłowi, nie będzie. Analizy KE wskazują, że eksport „siądzie”
W związku z wojną i szantażem energetycznym Putina powinna pojawić się w UE większa troska o konkurencyjność przemysłu UE. Tej zabrakło.
Michał Wojtyło: Mechanizm dostosowania cen na granicach z uwzględnieniem emisji CO2 (CBAM), w mediach nazywany podatkiem granicznym lub cłem węglowym, został opublikowany w Dzienniku Urzędowym UE 16 maja. Czy ten instrument zmieni zasady gry w polityce klimatycznej UE? Jaki jest jego oficjalny cel?
Tomasz Włostowski: Istnieją 3 główne powody, dla których CBAM został uchwalony. Po pierwsze, przemysł europejski domagał się takiego mechanizmu już od dawna. Unia Europejska 20 lat temu uchwaliła dyrektywę o systemie handlu emisjami (ETS), której celem było wymuszenie dekarbonizacji przemysłu i energetyki poprzez płatności za każdą 1 t wyemitowanych gazów cieplarnianych w postaci zakupu uprawnień ETS. Niezależnie od korzyści klimatycznych, to generowało dodatkowy koszt po stronie producentów unijnych.
Sektory energochłonne w UE już od dawna argumentowały, że nie jest sprawiedliwe, by tylko producenci unijni ponosili koszty emisji CO2, a mimo to musieli konkurować na rynku europejskim z pozaeuropejskim importem, który takich kosztów nie ponosił. Komisja Europejska przez długi czas odpierała te argumenty, m.in. argumentowała, że sektory emisyjne dostawały pulę darmowych uprawnień. Niemniej po upływie kilku lat większość sektorów objętych systemem ETS już płaciła za uprawnienia, a według KE w obliczu konieczności dalszej dekarbonizacji darmowe uprawnienia ETS musiały jeszcze szybciej znikać.
W związku z tym, że UE podąża w stronę pełnej dekarbonizacji przemysłu ze względu na bardzo istotną redukcję emisji, KE doszła do wniosku, że obciążenia nałożone na przemysł i dysproporcje z importem będą już tak duże, że faktycznie trzeba będzie sektory objęte systemem ETS ratować przed importem z krajów spoza UE.
Pomysłem na to jest właśnie CBAM. Ma jak w lustrzanym odbiciu nakładać takie same obciążenia kosztowe na importowane towary, jakie są ponoszone przez europejskich producentów tych towarów w ramach ETS.
Pierwszy cel to ochrona dekarbonizacji europejskiego przemysłu w okresie transformacji, żeby nie został on „wycięty” na rynku europejskim przez tańszy, pozaeuropejski import, który nie ponosi kosztów związanych z emisjami. Jakie są kolejne 2 rozwiązania?
Druga przesłanka powstania CBAM-u jest taka, że europejscy konsumenci, którzy kupują importowane produkty emisyjne, do tej pory nie płacili w ogóle za te emisje. Jeżeli ktoś kupuje importowany nawóz lub importowaną stal z państw trzecich, to tak naprawdę przyczynia się do emisji, które powstają w tych państwach, ale nie ponosi kosztów. UE jest, co prawda, znaczącym, ale jednak niedominującym producentem towarów emisyjnych i jednym z głównych, globalnych rynków importowych, które są pożądane przez producentów zagranicznych. Można zatem stwierdzić, że koniecznym dla osiągnięcia celu redukcji emisji o wymiarze globalnym jest obciążenie kosztem emisji zagraniczną produkcję.
Pomysłem na zaadresowanie tej kwestii jest CBAM, który przenosi koszty emisji na producentów z państw trzecich, a tak naprawdę na importerów, czyli na koniec na klientów. Dzisiaj europejski rolnik, który kupuje importowany nawóz, nie płaci w ogóle za powstałe w produkcji emisje. Po nałożeniu CBAM-u, ten rolnik, który będzie kupował importowany spoza UE nawóz, będzie płacił cenę za emisje.
Trzeci cel być może jest idealistyczny, to redukcja emisji w państwach trzecich. CBAM ma to osiągnąć właśnie poprzez nakładanie kosztu na pozaeuropejskich producentów, którzy eksportują na rynki europejskie, ma ich tym zachęcić do dekarbonizacji. To jasny przekaz: jeśli podoba wam się duży i chłonny rynek europejski z wysokimi cenami i chcecie dalej z niego korzystać, musicie się zdekarbonizować, bo za chwilę z tego rynku wypadniecie przez wysokie koszty emisji.
Dodałbym jeszcze jeden, być może ukryty cel. W mojej ocenie CBAM będzie tak skonstruowany, że system raportowania emisji przez importerów i producentów zagranicznych pozwoli KE zebrać bardzo cenne dane na temat emisyjności i metod produkcyjnych poza granicami UE. To dane, do których KE jak dotąd nie miała dostępu. Pozwolą jej oszacować konkurencyjność i zaawansowanie przemysłu europejskiego w zakresie emisyjności na tle konkurenci światowej.
W jaki sposób koszt związany z cłem węglowym ma być nakładany na importerów? Jakie branże powinny się na niego przygotować w pierwszej kolejności?
CBAM ma całkowicie wyrównać warunki konkurencji przemysłu unijnego objętego system ETS z importem, więc powinien w swojej istocie całkowicie odzwierciedlać ETS, czyli nakładać koszty za emisję na wszystkie sektory, które w UE są objęte tym systemem. Początkowo CBAM-em objętych zostało tylko kilka pierwszych sektorów, ale głównym celem jest włączenie do niego całego importu sektorów objętych ETS-em do 2030 r. Ten zapis znajduje się we wstępie do rozporządzenia wprowadzającego CBAM. Znajdujemy się już w połowie 2023 r., więc to mało prawdopodobne, by cel został osiągnięty.
W okresie wstępnym KE postanowiła wybrać kilka najbardziej emisyjnych sektorów, na które po uwzględnieniu ich emisyjności, specyfiki i praktycznych aspektów systemów ETS i CBAM da się taki instrument wdrożyć. Wśród sektorów wskazano stal, nawozy, aluminium, cement, energię elektryczną oraz dopisane w trakcie prac legislacyjnych wodór i niektóre prekursory.
Gdy mówił pan o okresie wstępnym, jakie lata miał pan na myśli? Jak wygląda harmonogram wdrażania tej inicjatywy?
Rozporządzenie weszło w życie następnego dnia po publikacji, czyli już w połowie maja. Tak naprawdę operacyjnie zacznie działać od 1 października, a większość ważniejszych przepisów CBAM będzie wdrażanych stopniowo, w trzech etapach.
Pierwszy okres zaczyna się już 1 października b.r. Od tego momentu wchodzi w życie obowiązek raportowania przez importerów emisyjności swojego importu towarów objętych CBAM-em. Nie muszą się jeszcze rejestrować ani płacić za emisje. W chwili zwalniania towarów do obrotu będą też informowani przez służby celne, że ich produkty podlegają mechanizmowi CBAM. Raportowanie importu i emisji będzie odbywać się kwartalnie. To okres przejściowy, którego celem jest zaznajomienie importerów, eksporterów i służb z koniecznością obliczania emisyjności importu oraz metodologią. KE już pracuje nad określeniem obowiązku raportowania w okresie przejściowym. Ten stan będzie trwał w zasadzie do końca 2025 r.
Już od stycznia 2025 r. rozpocznie się drugi etap, czyli obowiązek rejestracji wszystkich importerów towarów objętych mechanizmem. To bardzo duża zmiana. Dzisiaj każdy z nas może importować towary objęte CBAM-em, np. nawozy, stal lub aluminium. Nie ma żadnych restrykcji formalnych, ale już za 1,5 r. każdy importer tych towarów będzie musiał się zarejestrować i spełnić pewne wymogi formalne, aby rejestrację, czyli de facto pozwolenie, uzyskać i móc nadal sprowadzać towary. W tym samym okresie zostanie stworzony specjalny rejestr importerów. Otrzymają oni konta, za pomocą których w przyszłości będą się rozliczać z emisji. Przybliży nas to do etapu finalnego.
Ten rozpocznie się 1 stycznia 2026 r. Od tego momentu za emisję z importu trzeba będzie zapłacić. Wejdzie więc w życie również obowiązek składania rocznych deklaracji CBAM-owych przez importerów, w których importer będzie deklarował, ile towarów objętych mechanizmem sprowadzał i jakie emisje się z tym wiążą (oddzielnie dla każdego produktu). Te dane prowadzą do obliczenia pełnego rachunku emisyjności importu, za który trzeba będzie zapłacić. Pierwsze roczne rozliczenia za import z 2026 r. będą musiały zostać złożone do 31 maja 2027 r., ale importerzy już wcześniej będą musieli gromadzić uprawnienia CBAM-owe, za pomocą których będą płacić.
Złożone deklaracje importerów będą weryfikowane, ale jak to dokładnie będzie wyglądało w praktyce, jeszcze nie wiemy. System weryfikacji będzie podzielony między państwa członkowskie a KE. Szczegóły systemu weryfikacji i nadzoru nad prawidłowością deklaracji CBAM zostaną doprecyzowane w aktach, nad którymi KE jeszcze pracuje.
Jak będzie wyglądał system płatności za emisje?
System CBAM ma w zasadzie korespondować z systemem ETS, w którym uprawnienia do emisji są kupowane na giełdzie, a ich cena fluktuuje z dnia na dzień. Są to instrumenty finansowe, jakimi można swobodnie handlować, ich liczba jest ograniczona. Relacja między popytem a podażą generuje cenę.
Mimo prób utrzymania podobieństw w systemach z certyfikatami CBAM sprawa wygląda trochę inaczej. Po pierwsze, ich cena będzie ustalana raz w tygodniu na podstawie średniej ceny w systemie ETS, a więc nie stanie się wynikiem relacji podaży do popytu, lecz bezpośrednio wynikiem ceny ETS, aby utrzymać obie ceny na tym samym poziomie. Importerzy będą mogli kupować certyfikaty w dowolnym momencie. Jeśli uznają, że cena jest atrakcyjna, będą mogą kupić ich więcej, a jeżeli okaże się zła, będą mogli poczekać na lepszą okazję.
Po drugie, liczba uprawnień CBAM nie zostanie ograniczona. Wynika to z zamiaru, aby nie tworzyć oddzielnego rynku z certyfikatami CBAM. Uprawnień nie może zabraknąć, gdyż wpłynęłoby to pośrednio na możliwość importu towarów objętych tych systemem. Należy oczekiwać, że cena ETS, a zatem również cena certyfikatów CBAM, będzie rosnąć w zależności od czasu, zatem importerzy mogliby na początku obowiązywania systemu kupić ogromne ilości certyfikatów z zamiarem ich wykorzystania w nawet odległej przyszłości. Certyfikaty CBAM będą miały roczny okres ważności, a ewentualny nadmiar certyfikatów pod koniec roku będzie można odsprzedać władzom po cenie zakupu.
Skąd polski sprzedawca nawozów lub właściciel fabryki będzie wiedział, jak obliczyć emisyjność towaru kupionego z Białorusi lub Chin?
Moim zdaniem w tym tkwi cały szkopuł systemu CBAM. Jak dokładnie rozwinie się praktyka i rynek obsługi systemu CBAM, jeszcze nie wiemy. Podstawa sprawa – importer będzie odpowiedzialny za poprawność złożonej przez siebie deklaracji CBAM, ale nie będzie miał wiedzy ani danych, aby samemu precyzyjnie prawidłowo wypełniać deklaracje, bo do tego potrzebne będą dane produkcyjne.
Importerzy więc albo będą musieli zaufać eksporterowi i opierać się na danych od niego otrzymanych, albo raportować emisje na podstawie prawdopodobnie niekorzystnych danych domyślnych. W praktyce i tak deklaracje będą weryfikowane przez przeszkolonych i autoryzowanych przez państwa członkowskie weryfikatorów, podobnie jak w systemie ETS.
Importer będzie wysyłał sporządzony przez weryfikatora raport do jakiegoś nowego unijnego urzędu?
W trakcie procesu legislacyjnego zmieniało to się wielokrotnie – od wczesnych projektów, gdy system miał być w pełni scentralizowany w KE, po w końcu zaproponowany przez KE system oparty głównie o rolę państw członkowskich i ich urzędów aż po system ostatecznie uchwalony – hybrydowy, ale scentralizowany informatycznie.
KE ma stworzyć specjalny rejestr CBAM, w którym będą zarejestrowani wszyscy importerzy. Deklaracje będą składane przez nich do państwa członkowskiego, gdzie importerzy są zarejestrowani (polska firma będzie głównie kontaktowała się z polskimi władzami). Potem deklaracja będzie wysyłana do centralnego, unijnego rejestru. Zakłada się w tej sprawie dość bliską współpracę KE z państwami członkowskimi, ale jak dokładnie będą rozpisane szczegółowe role i gdzie znajdzie się ciężar weryfikacji, jeszcze nie wiemy.
Współpraca w ramach państw UE nie wydaje się tak skomplikowana, jak ta z państwami trzecimi. Rozumiem, że weryfikacja emisji produktów importowanych wymaga zdobycia informacji z Indii lub Chin. To może nie być proste ze względu na obiektywny brak danych.
To kluczowy wątek, ale podobnie jak wiele innych kwestii w tej rozmowie, sprawa ta jeszcze nie została rozstrzygnięta i będzie konkretyzowana w przepisach wykonawczych. Co już możemy powiedzieć? Emisyjność ma być obliczana w pierwszej kolejności na podstawie danych faktycznych związanych z produkcją. Importer powinien dążyć do ustalenia, jaka była emisyjność tego produktu na bazie prawdziwych danych od producenta. Oczywiście tych danych mieć zwykle nie będzie, bo będzie kupował od pośredników lub producent nie udostępni poufnych informacji produkcyjnych, więc będą pojawiały się problemy z weryfikacją danych. Eksporter może oszukiwać lub nie chcieć przekazać danych. Władze mogą uznać, że informacje, które dostają, są po prostu nierzetelne i nie można ich wziąć pod uwagę.
Wtedy emisyjność zostanie obliczona na podstawie danych domniemanych, jakie będą ustalane na podstawie publicznie dostępnej informacji, które prawdopodobnie nie będą dobierane korzystnie dla importerów. Sądzę, że KE będzie starała się tak zaprojektować system, aby zmusić importerów i eksporterów do wykazywania prawdziwych danych pod groźbą, że ceny certyfikatów CBAM będą bardzo wysokie i import będzie się mniej opłacać.
W mojej ocenie trudności w pozyskaniu wiarygodnych danych konkretnych producentów doprowadzą do większej roli danych domniemanych oraz do zmiany struktury dystrybucji, gdzie importem (i CBAM-em) będzie zarządzał sam eksporter lub jego importerzy/dystrybutorzy.
Wiąże się to z bardzo dużą arbitralnością. Czy nie widzi pan zagrożenia, że w kontekście importu z potężnych Chin lub Indii emisje będą liczone trochę inaczej niż dla Mołdawii, Ukrainy, Bałkanów Zachodnich lub państw afrykańskich? Albo jeżeli KE uzna, że dany import jest naprawdę krytyczny, to będzie go trochę inaczej traktować?
Jest jeszcze za wcześnie, żeby ocenić, jak to będzie wyglądało. Myślę, że scenariusz, który pan przedstawił, jest jak najbardziej możliwy, ale z jedną modyfikacją. W kontekście bliskiej zagranicy UE, czyli np. Ukrainy i Mołdawii, państw powiązanych umowami stowarzyszeniowymi, spodziewałbym się, że będą one traktowane lepiej niż przykładowo Chiny. Z oczywistych względów dotyczy to w szczególności Ukrainy.
Myślę, że pojawi się duży nacisk na to, żeby takie kraje, jak Chiny lub Indie, czyli dużych eksporterów towarów emisyjnych, którzy w rozumieniu Zachodu robią za mało w sprawach klimatycznych, tym CBAM-em „przycisnąć”. Nie ulega chyba niczyjej wątpliwości, że szeroko rozumiany Zachód nie jest do końca usatysfakcjonowany z dotychczasowej polityki klimatycznej tych państw.
Czy może być to kolejne narzędzie KE (obok instrumentu chroniącego państwa członkowskie UE przed szantażem gospodarczym państw trzecich) mające na celu skuteczną odpowiedź na agresywną politykę handlową Pekinu, jaką obserwowaliśmy w kontekście Litwy?
Tak, zdecydowanie. Wydaje mi się, że ten instrument będzie przysłowiowym batem na import z takich państw, jak Chiny i Indie, czyli krajów, które eksportują dużo produktów energochłonnych do Unii Europejskiej, ale które w swoim porządku prawnym ani nie nakładają wystarczających opłat za emisje, ani innych regulacji klimatycznych. CBAM będzie stosowany, żeby państwa, które w ramach COP-ów swoje cele wyznaczają na niezbyt wysokim poziomie, szczególnie „docisnąć.” Ma pan rację, że te kraje z jednej strony znajdą się na celowniku UE, ale z drugiej strony będą istotnymi graczami w strukturze międzynarodowej. Mają siłę przetargową, aby kontrować zbyt agresywną politykę UE.
Myślę, że w najgorszej sytuacji znajdą się państwa, które nie są naszą bliską zagranicą, więc nie mogą liczyć na ulgowe traktowanie przez KE, ale nie mają też takiej potęgi gospodarczej jak Chiny, aby walczyć o swoje. Będą to więc państwa bardziej odległe, mniejsze i słabsze.
Indonezja, Afryka, kraje Ameryki Południowej?
Przykładowo. Odpowiedź na pańskie pytanie kryje się w metodologii ustalania wartości domniemanych. Nie wiemy jeszcze, jak to będzie wyglądało. Czy KE zastosuje ten sam klucz dla całego świata? Czy też będzie bardzo konkretnie analizowała każdy sektor z każdego państwa i np. wyselekcjonuje sektor stalowy w Chinach, który z różnych powodów będzie traktowany o wiele gorzej niż np. sektor stalowy z Brazylii czy Argentyny? Tego jeszcze nie wiemy. Odpowiedź będzie się kryła w kilku aktach wykonawczych, nad którymi KE jeszcze pracuje.
Na pewno (to chyba główny wątek tej części rozmowy) KE dostała do ręki bardzo silny instrument, którym może śmiało „pogrywać”. Tu pojawia się duży znak zapytania, jak zareaguje reszta świata.
Pojawiały się informację, że w ramach ostatniej deski ratunku KE może brać pod uwagę emisyjność miksu energetycznego całego kraju, co w kontekście obliczania emisji wyprodukowania 2 t stali w małym mołdawskim miasteczku jest koncepcją dość ciekawą.
Tak. W oryginalnej propozycji KE emisyjność towarów obliczana była tylko w odniesieniu do emisji bezpośrednich, czyli tych, które powstają bezpośrednio w zakładzie produkcyjnym, np. w chemicznym przy produkcji amoniaku do nawozów. Nie planowano, by uwzględniać emisje pośrednie, czyli powstające przy produkcji prądu zasilającego zakład.
To Parlament Europejski dość mocno naciskał na włączenie emisji pośrednich i dla części sektorów, tj. tych, które nie korzystają z rekompensat kosztów ETS w energii elektrycznej emisje pośrednie zostały włączone do kalkulacji, więc w niektórych sektorach rzeczywiście miks energetyczny państwa będzie wliczany do CBAM-u. Oczywiście zwiększa to prawdopodobieństwo reperkusji dyplomatycznych, gdy UE zacznie „karać” eksporterów z państw trzecich za „niewłaściwą” strukturę wytwarzania energii elektrycznej, czyli postawi się w roli arbitra systemów energetycznych państw trzecich. To zjawisko nie wszystkie rządy będą w stanie zaakceptować. Świadomość, że tak będzie działał CBAM, mogła jeszcze nie dotrzeć do wszystkich.
Pojawiły się informacje, że Indie zamierzają złożyć skargę do Światowej Organizacji Handlu. Chiny też wysyłają sygnały niezadowolenia. Nawet specjalny wysłannik USA do spraw klimatu, John Kerry, 2 lata temu podkreślał zagrożenia związane z wprowadzeniem cła węglowego. Czy wejście CBAM-u może dolać oliwy do ognia obecnych napięć geopolitycznych?
Wiemy już, że system rozstrzygania sporów w ramach Światowej Organizacji Handlu (WTO) przestał funkcjonować. Śledziłem pracę nad CBAM-em w Brukseli od początku i to, że system rozstrzygania sporów jest całkowicie sparaliżowany, było silnym argumentem za wprowadzeniem CBAM-u.
Dyskusja o tym, czy import do UE powinien być objęty specjalnym cłem rekompensującym koszty ETS, toczy się od dekad, przy czym zawsze pojawiały się argumenty, że takie rozwiązanie byłoby niezgodne ze standardami WTO. Ponieważ system rozwiązywania sporów WTO przestał w zasadzie działać, nie ma w tej chwili raczej możliwości ostatecznego rozstrzygnięcia sporu przez WTO w taki sposób, aby powstało wiążące orzeczenie jego ciała odwoławczego, które groziłoby UE retorsjami handlowymi.
Brak takiego ryzyka spowodował, że KE nabrała odwagi, jakiej nie miała wcześniej. Wyciągnięto wniosek, że nawet jeśli przegra spór w WTO, to UE nie poniesie żadnych konsekwencji. UE, która jest potęgą w handlu międzynarodowym, może sobie pozwolić na tak ostentacyjną politykę.
Należy dodać, że w narracji KE pojawia się duża otwartość na rozmowy z państwami trzecimi. KE zdaje sobie sprawę, że CBAM wiąże się z ryzykiem, i rozumie, że mechanizm rodzi duże obawy w państwach trzecich. Właśnie z tego powodu stara się wysyłać uspokajające sygnały, które są pewnego rodzaju zaproszeniem do poszukiwania międzynarodowych rozwiązań w walce z ogólnoświatowym poziomem emisji.
Pojawiła się idea Carbon Club, czyli stworzenia koalicji państw, które wspólnie walczą z emisjami o dobro klimatyczne, a między którymi nie ma cła węglowego. W tej roli CBAM obowiązywałby tylko w państwach trzecich.
Sama konstrukcja tego mechanizmu powoduje, że gdy zacznie on działać automatycznie i na dużą skalę, to koszt CBAM-u może się okazać naprawdę bardzo wysoki dla pewnych państw. KE może mówić i obiecywać jedno, ale de facto robić coś całkowicie innego, szczególnie gdy wynikałoby to z wysokiej emisyjności eksportu danego państwa. Możliwe, że dokładnie taki jest główny sens tego mechanizmu. Przestajemy bawić się w ciuciubabkę w handlu międzynarodowym i ochronie klimatu. Gramy ostro.
To kolejny odcinek silniejszego wchodzenia polityki do handlu międzynarodowego i hamowania globalizacji?
Myślę, że trudno będzie tego uniknąć. Stoimy na rozdrożu. Mamy bardzo silny instrument, który można wykorzystać na wiele różnych sposobów, ale brakuje decyzji politycznej, w jaki sposób będziemy go używać. Czy posłuży nam za bat, a może jako zachęta do współpracy?
Na pewno będzie wywierana duża presja ze strony europejskiego przemysłu, żeby tego instrumentu używać w sposób zdecydowany. Koszty energii są bardzo wysokie w UE, a dekarbonizacja będzie niezwykle droga. Stosowanie CBAM-u niesie też zagrożenia. Po pierwsze, wzrośnie koszt importu, a zatem dojdzie do wzrostu kosztu produkcji w sektorach korzystających z towarów objętych CBAM-em. Pojawi się presja inflacyjna. Po drugie, trzeba wziąć pod uwagę ryzyko rosnących napięć w polityce handlowej. Duże kraje eksportujące, takie jak Niemcy, będą głosem zachowawczym, bo jeżeli dojdzie do sporu handlowego, to największy koszt napięć międzynarodowych poniosą eksporterzy.
Podkreślam jednak, że po uchwaleniu CBAM-u większość kart będzie miała w ręku KE. Możliwość wpływania państw członkowskich na jej decyzje w tej kwestii zostanie bardzo ograniczona. Praktycznie nie ma sposobu, żeby państwa członkowskie zablokowały akty implementacyjne. KE będzie całkowicie kontrolowała ten pakiet.
Mówi pan, że KE ignoruje Światową Organizację Handlu ze względu na paraliż mechanizmów rozstrzygania sporów. Równocześnie przedstawiciele KE regularnie podkreślają, że musi ona obniżać pulę darmowych uprawnień do emisji równolegle z wprowadzaniem CBAM-u, aby uniknąć podwójnej ochrony własnych producentów, która byłaby złamaniem zasad WTO. Czy rzeczywiście tak musi być? Czy to tylko pretekst, a głównym celem KE jest zmuszenie unijnych producentów do szybszej dekarbonizacji? A może potrzeba argumentu o zmniejszaniu puli, by wprowadzić darmowe emisje do negocjacji z Indiami, Chinami lub USA?
Aby to wyjaśnić, należy cofnąć się w czasie. CBAM jako idea pojawiał się już wcześniej, ale jako konkretny plan obecnej KE został wprowadzony już po wystąpieniu (wówczas jeszcze kandydatki na szefową KE) Ursuli von der Leyen przed Parlamentem Europejskim, a więc jeszcze w lipcu 2019 r., na długo zanim została powołana obecna KE i został ogłoszony Europejski Zielony Ład. Podkreślę, bo to bardzo ważne. CBAM pojawił się w pierwszym oficjalnym wystąpieniu osoby, która dopiero chciała reprezentować przyszłą KE. Przewodnicząca powiedziała, że w związku z tym, że wyznaczamy sobie daleko idące cele klimatyczne, istnieje zagrożenie ucieczką emisji CO2 (carbon leakage) i właśnie dlatego musimy wprowadzić CBAM.
Gdy KE ogłaszała Zielony Ład w grudniu 2019 r. i omawiała CBAM, dodała bardzo istotny szczegół, a mianowicie, że CBAM będzie alternatywą dla już istniejących mechanizmów zapobiegania ucieczce emisji. Kiedy rozpoczęły się prace merytoryczne nad CBAM-em, okazało się, że KE nie ma przygotowanych żadnych rozwiązań, jakie sektory obejmie swoim zasięgiem i jak ma funkcjonować cały ten skomplikowany mechanizm. Wyjątek stanowiła jedna kwestia – CBAM miał skutkować usunięciem darmowych uprawnień do emisji dla europejskiego przemysłu. Co nam to mówi? Jak to możliwe, że w np. w ciągu 2020 r., gdy przygotowywane były szczegóły systemu CBAM, KE nie wiedziała jeszcze, jak system ma działać, ale już w grudniu 2019 r. ogłosiła, że stanie się on alternatywą dla darmowych uprawnień ETS, z którymi rzekomo CBAM miał się kłócić? Wytłumaczenie jest proste: to nie tak, że chcieliśmy wprowadzić CBAM, ale po przeanalizowaniu różnych aspektów zauważyliśmy, że system nakłada się na darmowe uprawnienia. W związku z tym musimy je odebrać sektorom do nich uprawnionych. Było zupełnie odwrotnie – najpierw podjęto decyzję o odebraniu darmowych uprawnień emisyjnych, a dopiero potem o powstaniu politycznego instrumentu, który miał to zapewnić w postaci CBAM-u. KE tak naprawdę chciała odebrać darmowe uprawnienia i posługiwała się rzekomą niezgodnością ich utrzymania po uchwaleniu CBAM-u z zasadami WTO jako zwykłym pretekstem.
Co więcej, nie jest prawdą, że WTO wymaga odebrania darmowych uprawnień do emisji, jeśli istnieje CBAM, bo wielu wybitnych prawników, którzy specjalizują się w zagadnieniu polityki handlowej w ramach WTO, nie zgadza się z tym twierdzeniem. Uważają, że można byłoby utrzymać i jedno, i drugie. Niestety KE, która twierdziła, że nie jest to możliwe, nigdy nie przedstawiła swojej własnej analizy prawnej, jaka miałaby wskazywać na niezgodność utrzymania darmowych uprawnień z zasadami WTO, i odmówiła na wszystkich poziomach jakiejkolwiek dyskusji merytorycznej na ten temat.
Trzeci wątek powyższego zagadnienia dotyczy tego, że CBAM nie rekompensuje w pełni sektorom nim objętym likwidacji darmowych uprawnień. Likwidacja darmowych uprawnień odbije się negatywnie na konkurencyjności sektorów energochłonnych, które eksportują towary poza UE.
Europejscy producenci, którzy sprzedają głównie na rynku europejskim, co prawda, stracą darmowe uprawnienia, ale będą chronieni mechanizmem CBAM na rynku europejskim przed konkurencją importu z państw trzecich, które nie nakładają opłat klimatycznych. Teoretycznie da się zamienić jedno (darmowe uprawnienia) na drugie (CBAM). Tym, czego CBAM nie gwarantuje, a co dawały darmowe uprawnienia, jest konkurencyjność na rynkach eksportowych. Europejski producent stali, nawozów i aluminium, który jest obłożony ETS-em w Europie, mógł konkurować na rynku trzecim, gdyż dostawał darmowe uprawnienia, które rekompensowały koszt emisji, i nadal mógł tanio sprzedawać na rynku trzecim.
Jeżeli teraz odbierzemy darmowe uprawnienia i nałożymy CBAM, wówczas producent nadal będzie konkurencyjny na rynku europejskim, ale na rynku eksportowym już nie. Na rynkach trzecich będzie konkurował z tanim importem z państw, które nie są objęte opłatami za emisję. CBAM na rynku eksportowym nie działa, a darmowych uprawnień, które zmniejszyłyby koszt produkcji, już brak. Wprowadzenie mechanizmu CBAM uderzy bezpośrednio w europejski eksport, co jasno wynikało z analiz KE (Impact Assessment do CBAM-u), ale zostało całkowicie zignorowane przez Radę i Parlament Europejski.
Na początku procesu powstawania CBAM-u polski rząd ustami premiera Mateusza Morawieckiego mówił, że popiera ten mechanizm. Ostatecznie Polska jako jedyna zagłosowała przeciw jego wprowadzeniu. Dlaczego w toku negocjacji nad cłem węglowym Warszawa zmieniła zdanie?
Powodów z pewnością jest wiele i niektóre mają kontekst polityczny. Niemniej prawdą jest, że nie wszystko udało się polskiemu rządowi wynegocjować, w tym właśnie utrzymanie darmowych uprawnień dla sektorów objętych CBAM-em. W kwestii wycofywaniu darmowych uprawnień rząd napotkał nie tylko opór samej KE, ale również Parlamentu Europejskiego i większości państw zasiadających w Radzie UE.
Wydaje mi się, że ideę CBAM-u wszyscy popierali w postaci ogólnej koncepcji na radzenie sobie z wymogami dekarbonizacji. Konkretna implementacja tego pomysłu, szczególnie jeżeli chodzi o odebranie darmowych uprawnień i brak mechanizmu osłaniającego eksport, była głównym powodem głosowania przeciwko.
Wybuchła wojna na Ukrainie. W Brukseli panuje niestety mentalność planów wieloletnich, więc kiedy KE ogłosiła Europejski Zielony Ład w grudniu 2019 r. i Fit For 55 w lipcu 2021 r., była gotowa doprowadzić swoje zamierzenia do końca. Fakt, że w trakcie realizacji wybuchła wojna, zupełnie nie zmienił obranego wcześniej kursu, gdyż proces legislacyjny UE jest pozbawiony mechanizmów, jakie pozwoliłyby na skuteczną interwencję w trakcie procesu, szczególnie taką, która wymagałaby dostosowania się do bardzo skomplikowanej i wielowątkowej nowej sytuacji, a więc wojny w Europie.
Gdyby wojna na Ukrainie wybuchła w pierwszym roku kadencji KE, to planu Fit for 55 w ogóle mogłoby nie być albo wyglądałby zupełnie inaczej, skromniej. Po wybuchu wojny zmieniły się realia polityczne, sytuacja ekonomiczna i energetyczna, natomiast sam program Fit For 55 pozostał taki sam. Moim zdaniem wynika to z absolutnej dominacji w KE przez VP F. Timmermansa, który realizację programu FF55 postawił sobie i KE za cel numer jeden, a był jednym z najsilniejszych komisarzy w historii KE, oraz z braku jakiejkolwiek innej osobowości, jaka byłaby w stanie postawić się Timmermansowi i wymusić zmianę kierunku pakietu.
Nie ulega wątpliwości, że w związku z wojną i szantażem energetycznym Putina powinna była pojawić się większa troska o konkurencyjność europejskiego przemysłu. Tego zabrakło. Uważam, że to właśnie brak działań w kontekście ogólnej polityki energetycznej i klimatycznej sprawił, że zaczęto bardziej krytycznie spoglądać na mechanizm CBAM. Co z instrumentem CBAM-u i polityką przemysłową zrobi nowa KE powołana po wyborach europejskich w przyszłym roku? To niezwykle ważne pytanie.
autor: Michał Wojtyło
Wicedyrektor Centrum Analiz Klubu Jagiellońskiego. Redaktor portalu opinii Klubu Jagiellońskiego. Absolwent elektrotechniki na Akademii Górniczo-Hutniczej w Krakowie, stosunków międzynarodowych oraz gospodarki i administracji publicznej na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie. Autor analiz z zakresu przede wszystkim polityki energetycznej i zagranicznej.
***
Publikacja nie została sfinansowana ze środków grantu któregokolwiek ministerstwa w ramach jakiegokolwiek konkursu. Powstała dzięki Darczyńcom Klubu Jagiellońskiego, którym Klub Jagielloćski jest wdzięczny za możliwość działania.
oprac e-mk, ppr.pl na podst. źródło: Klub Jagielloński
.png)
Zaloguj przez Facebook
