Przygotowania do przeprowadzenia oceny funkcjonowania reformy WPR

Naszym Czytelnikom prezentukemy komunikat Komisji Wspólnot Europejskich do Rady i Parlamentu Europejskiego  dotyczący przygotowania do przeprowadzenia oceny funkcjonowania reformy WPR

1.    WSPÓLNA POLITYKA ROLNA DZISIAJ
1.1.    Radykalnie zreformowana i wydajniejsza polityka
W ciągu ostatnich 15 lat, w odpowiedzi na nacisk ze strony europejskiego społeczeństwa i rozwijającej się gospodarki, Wspólna Polityka Rolna (WPR) uległa radykalnym zmianom. Reformy z okresu 2003/2004 zaznaczyły nowy etap w tym procesie poprzez wprowadzenie płatności bezpośrednich niezwiązanych z poziomem produkcji w ramach systemu płatności jednolitej (SPS) w większości sektorów pierwszego filaru WPR oraz poprzez wzmocnienie polityki Rozwoju Obszarów Wiejskich jako drugiego filaru. Proces ten postępował wraz z reformą w sektorze cukru (2006) oraz sektorze owoców i warzyw (2007) i nadal się rozwija wraz z ostatnimi prawnymi propozycjami reformy w sektorze wina.

Wsparcie producentów jest obecnie w dużym stopniu niezależne od decyzji produkcyjnych, co pozwala producentom rolnym UE na dokonywanie własnych wyborów będących odpowiedzią na sygnały rynku, na podstawie możliwości produkcyjnych ich gospodarstw oraz preferencji w kontekście przystosowywania się do zmian występujących w ich otoczeniu gospodarczym, jak również przyczyniania się do poprawy konkurencyjności w sektorze rolnym.

W związku z tym wyniki reformy WPR były takie, jakich oczekiwano; odejście od wsparcia produktu, postrzeganego za przyczynę problemów nadwyżek występujących w przeszłości. Wszędzie zredukowane interwencyjne ceny UE zbliżają się do cen na światowych rynkach. Konkurencyjność rolnictwa UE wzrasta w kluczowych sektorach pomimo spadku udziału UE na większości rynków towarowych; UE jest obecnie największym eksporterem produktów rolnych głównych produktów o wysokiej jakości. Jest także największym na świecie importerem, pozostając jednocześnie największym rynkiem dla państw rozwijających się.
Ponadto WPR w coraz większym stopniu przyczynia się do przeciwdziałania degradacji środowiska i dostarczania wielu dóbr publicznych, których oczekuje nasze społeczeństwo. Wsparcie producentów zależy obecnie od przestrzegania norm dotyczących środowiska, bezpieczeństwa żywności i jakości oraz dobrostanu zwierząt.

Wreszcie wzmocniona polityka rozwoju obszarów wiejskich wspiera ochronę środowiska naturalnego i krajobrazów wiejskich oraz generuje wzrost gospodarczy, nowe miejsca pracy i wprowadzanie innowacji na obszarach wiejskich. Pomimo tego, że na coraz większą ilość obszarów wiejskich UE będą miały wpływ czynniki pozarolnicze, obszary zacofane, wyludnione czy mocno uzależnione od gospodarki rolnej będą musiały zmierzyć się z nowymi wyzwaniami dotyczącymi zrównoważonego rozwoju gospodarczego i społecznego. Z tego względu rola sektora rolno-spożywczego, który nadal stanowi ponad 4% całkowitego PKB i 8% całkowitego zatrudnienia, nadal jest krytyczna na wielu obszarach wiejskich.

1.2.    Dalsze ulepszenia będące przedmiotem oceny funkcjonowania reformy WPR
Powyższe zmiany wskazują na to, że obecna WPR zasadniczo różni się od tej, która była prowadzona w przeszłości, niezależnie od często występujących paradoksalnych różnic między wynikami reformy WPR, a niektórymi spostrzeżeniami na jej temat (większość z nich ma znaczenie dla czasu poprzedzającego reformę). Jednak, aby WPR nadal mogła być polityką mającą znaczenie obecnie i w przyszłości, konieczne jest poddanie ocenie jej instrumentów, sprawdzenie czy działają jak należy, określenie działań, jakie należy podjąć aby osiągnąć założone cele, oraz być w stanie sprostać nowym wyzwaniom.
Nieuniknione jest podjęcie większej ilości działań – każda ustalona polityka w szybko zmieniającym się otoczeniu stanie się przestarzała. WPR dowiodła, że rolnictwo UE jest w stanie podjąć takie działania z powodzeniem, jak również poddać się zmianom, jednak konieczne jest umożliwienie rolnikom dostosowania się w kontekście możliwej do przewidzenia ścieżki opracowywania polityki.
Reforma 2003 była pierwszym krokiem w kierunku dostosowania WPR w taki sposób, aby odpowiadała wymaganiom XXI wieku. Konsensus w sprawie wszystkich elementów Reformy 2003 nie mógł być osiągnięty za jednym razem. Dlatego też wiele klauzul rewizyjnych zostało przewidzianych dopiero w końcowym porozumieniu, podobnie jak to miało miejsce później podczas kolejnych reform przeprowadzanych po 2003 r.

Owe klauzule rewizyjne, bez implikowania fundamentalnej reformy obowiązujących polityk, umożliwiają dalsze dostosowywanie się zgodnie z rozwojem, w tym także z rozwojem rynku. W niniejszym Komunikacie przedmioty tych klauzul zostały zebrane pod nazwą „ocena funkcjonowania”. Celem ich jest poddanie analizie trzech następujących zagadnień:
co należy zrobić, aby system płatności jednolitej był bardziej skuteczny, bardziej efektywny i prostszy?
co należy zrobić, aby instrumenty wsparcia, opracowane pierwotnie przez Wspólnotę składającą się z sześciu państw członkowskich, nadal były użyteczne w coraz bardziej globalnym świecie i UE składającej się z 27 członków?
co należy zrobić, aby sprostać nowym wyzwaniom, poczynając od zmian klimatu do wzrostu w kontekście zarządzania biopaliwami i wodą oraz takim, które już istnieją jak na przykład różnorodność biologiczna, poprzez dostosowywanie się do nowych zagrożeń i możliwości?

2.    ANALIZA WPROWADZANIA W ŻYCIE I UPRASZCZANIA SYSTEMU PŁATNOŚCI JEDNOLITEJ
2.1.    Upraszczanie systemu płatności jednolitej
Podczas gdy nowe państwa członkowskie mogą korzystać z uproszczonego systemu jednolitej płatności obszarowej (SAPS) do końca 2010 r., (w przypadku Bułgarii i Rumunii do końca 2011 r.), UE-15 musiały wprowadzić w życie system płatności jednolitej (SPS) do 2007 r.

Mogły one zastosować historyczny model SPS (uprawnienia do płatności w oparciu o indywidualne kwoty referencyjne), model regionalny (uprawnienia w oparciu o regionalne kwoty referencyjne) lub pomieszać oba te podejścia.
Państwa członkowskie miały możliwość zachowania niektórych pomocy bezpośrednich związanych z konkretnym rodzajem produkcji (pomoc częściowo związana), w sytuacji gdy uznano że jest to niezbędne do zapewnienia minimalnego poziomu działalności produkcyjnej oraz wygenerowania korzyści dla środowiska. Mogły także zatrzymać do 10% krajowych pułapów na wsparcie działalności rolniczej mającej znaczenie dla środowiska naturalnego lub dla poprawy jakości i sprzedaży produktów rolnych (art. 69 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003).

Zarówno historyczne, jak i regionalne podejście oddzielenia płatności od produkcji osiąga cel umożliwienia producentom rolnym dokonania wyboru tego, co będą produkować, zamiast kierowania się przy wyborze wsparciem związanym z danym produktem. Jednakże indywidualny poziom wsparcia w przypadku obu podejść, aczkolwiek w różnym zakresie, nadal opiera się na poprzednich poziomach produkcji, a w związku z upływem czasu coraz trudniej będzie uzasadnić różnice w ramach tego wsparcia, szczególnie w przypadku modelu historycznego. Umożliwienie państwom członkowskim dostosowania wybranego przez nie modelu do zryczałtowanej stawki w okresie 2009- 2013 wydaje się być zatem odpowiednim rozwiązaniem. W tym kontekście należy także uwzględnić to, czy państwa członkowskie, które stosują już system jednolitych płatności obszarowych, powinny mieć możliwość stosowania go do 2013 r.
Ponadto, w związku z tym że więcej sektorów dołączyło w tym czasie do systemu płatności jednolitej, oraz że w trakcie funkcjonowania systemu zdobyte zostało doświadczenie, pewnie decyzje i zasady związane z wdrażaniem wydają się niepotrzebnie zbyt rygorystyczne i złożone.
Ocena funkcjonowania jest odpowiednią możliwością przedstawienia propozycji zmian, które bez modyfikowania podstawowej struktury systemu, dostosowują i upraszczają jego wdrożenie.

2.2.    Kwalifikowanie celu zasady wzajemnej zgodności
System wzajemnej zgodności, który redukuje płatności dla rolników, którzy nie przestrzegają standardów UE związanych z działalnością rolną, jest i pozostanie podstawowym elementem WPR. Tym niemniej doświadczenie wskazuje na potrzebę wprowadzenia uproszczeń.
Proces ten już został rozpoczęty na podstawie wniosków Rady, która poparła ostatnio raport Komisji w sprawie zasady wzajemnej zgodności z marca 2007 r. Propozycje mające na celu poprawę kwestii związanych z kontrolą i sankcjami w ramach systemu są już przedmiotem stosownych prac w ramach procedury prawodawczej i przewiduje się że wejdą w życie na przełomie 2008/2009. Ponadto obecnie prowadzone prace nad przyszłymi elementami, mającymi na celu ułatwienie systemu wzajemnej zgodności, wniosą wkład do oceny funkcjonowania.
Jednakże raport Komisji nie zajmuje się bezpośrednio zakresem zasady wzajemnej zgodności. Aby zasada wzajemnej zgodności mogła pozostać odpowiednim narzędziem, musi ona odzwierciedlać potrzeby społeczeństwa oraz musi utrzymać odpowiednią równowagę między kosztami i korzyściami wszystkich wymogów. Odpowiednie ukierunkowanie podstawowych wymogów zarządzania (SMR) i zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska (GAEC) powoduje wzmożenie udziału zasady wzajemnej zgodności, jako skutecznego mechanizmu służącego promocji zrównoważonego rolnictwa.
Zgodnie z mandatem Rady i mając na uwadze potrzebę uproszczenia, ocena funkcjonowania będzie dotyczyła zakresu zasady wzajemnej zgodności w przypadku następujących kwestii:
kwalifikacja SMR poprzez wyłączenie przepisów, które nie mają bezpośredniego znaczenia dla określonych celów zasady wzajemnej zgodności;
zbadanie, a tam gdzie jest to konieczne, dodanie obecnego wykazu SMR i GAEC w celu poprawy osiągnięcia celów wzajemnej zgodności.

2.3.    Wsparcie powiązane z produkcją
Zakres ostatnich reform, sprawia że wsparcie powiązane z produkcją ma coraz mniejsze znaczenie z punktu widzenia producentów, ponieważ więcej sektorów należy do SPS. Pełne oddzielenie pozostawia producentów przynajmniej w takiej samej sytuacji jak poprzednio lub, najprawdopodobniej, w lepszej ze względu na elastyczność produkcji, oraz eliminuje złożony charakter i koszty administracyjne związane z współistnieniem dwóch równoległych systemów. Dotyczy to w sposób wyraźny sektora roślin uprawnych.
Jednakże wsparcie powiązane z produkcją może zachować pewne znaczenie, przynajmniej na chwilę obecną, w niektórych regionach, w których poziom produkcji jest ogólnie niski, jednak ma duże znaczenie gospodarcze lub środowiskowe (tak jak krowy mamki w regionach, w których prowadzona jest ekstensywna produkcja wołowiny).
Czy, w jakim zakresie i do kiedy wsparcie powiązane z produkcją powinno być postrzegane w czysto regionalnym kontekście. Komisja proponuje analizę przypadek po przypadku w celu zidentyfikowania potencjalnego ryzyka wynikającego z przejścia na pełne oddzielenie i ewentualne alternatywy.

2.4.    Wyższe i niższe ograniczenia w poziomach wsparcia
Kwestia podziału wsparcia nie jest niczym nowym w kontekście WOR, jednak w ostatnim czasie została podkreślona przez inicjatywę na rzecz przejrzystości publikacji beneficjentów funduszy UE. Wprowadzenie SPS spowodowało, że podział płatności stał się bardziej widoczny, niż był wcześniej, i w związku z tym pojawiły się nowe potrzeby ograniczenia poziomu wsparcia uzyskiwanego przez niewielką liczbę dużych przedsiębiorców rolnych. Ponadto wdrożenie SPS uwidoczniło że wśród dużej liczby rolników, którzy otrzymują niewielkie płatności, często poniżej manipulacyjnych kosztów administracyjnych, znajdują się odbiorcy, którzy nie są prawdziwymi rolnikami.
W kontekście oceny funkcjonowania należałoby przyjrzeć się możliwości wprowadzenia pewnego rodzaju ograniczeń w płatnościach zarówno na wyższym jak i niższym poziomie:
jeżeli chodzi o wyższy poziom płatności Komisja uważa, że jeśli konieczne jest znalezienie rozwiązania, to powinno być ono mieć formę modelu, w którym poziom wsparcia jest redukowany stopniowo, podobnie jak całkowite płatności, do wzrostu poszczególnych rolników, podczas gdy niektóre rodzaje wsparcia są utrzymywane nawet na wysokich poziomach płatności całkowitych1. ograniczenia będą uwzględniały potrzebę dopilnowania, aby równowaga gospodarcza dużych gospodarstw była przestrzegana i aby uniknąć omijania takich działań poprzez podziały gospodarstw;

jeżeli chodzi o niewielkie kwoty płatności, minimalny poziom rocznych płatności może zostać wprowadzony i/lub minimalny wymóg powierzchni może zostać ustanowiony na wyższym poziomie w taki sposób, aby nie dotknąć prawdziwych rolników.
Uzyskane w ten sposób oszczędności powinny pozostać w tym samym państwie członkowskim, a także powinny być wykorzystane na sprostanie nowym wyzwaniom, szczególnie w ramach poprawionego art. 69 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003.

3.    KORZYSTANIE Z NOWYCH MOŻLIWOŚCI I POPRAWA ORIENTACJI RYNKOWEJ
3.1.    Rola interwencji rynkowej i kontrola dostaw
W przeszłości potrzeba reformy mechanizmów interwencyjnych UE była związana z rozwojem na rynkach światowych i wszelkie ewentualne zapasy musiały znaleźć, przynajmniej w części, rynek zbytu w drodze wywozu. Rzeczywistość globalizacji i fakt że UE składa się z 27 państw członkowskich wymaga zastanowienia się nad przyszłością pozostających instrumentów „starej WOR” (np. kwoty, interwencje publiczne, wsparcie cenowe czy refundacje), w szczególności ze względu na bieżące średnioterminowe perspektywy rynkowe, w sposób szczególny korzystne w sektorze zboża i mleka.
Stąd nasuwa się pytanie czy tworzyć odpowiedni system interwencyjny – jeden, który funkcjonuje jako sieć bezpieczeństwa, i który może być stosowany niezależnie od sprzedaży subsydiowanej (czy to wewnętrznie czy zewnętrznie). Mając na uwadze to, że skuteczna konkurencja na rynkach rolnych pozostaje jednym z celów WOR, Komisja zamierza zbadać, czy obowiązujące narzędzia zarządzania są aktualnie przydatne lub czy zwyczajnie zmniejszają możliwości udzielenia odpowiedzi na sygnały rynku ze strony rolnictwa UE.
Ponadto Komisja zamierza monitorować z bliska obecną sytuację na rynku i zastanowić się czy jest to odzwierciedlenie krótkoterminowej odpowiedzi na słabe zbiory z 2006/07 lub wskazujące na długoterminowe tendencje, które mogłyby wywrzeć nacisk na rynki rolne i sytuację w kontekście dostawy. Na podstawie tej analizy, Komisja wypowie się na temat tego, czy proponowanie nowych działań jest odpowiednie.

3.2.    Interwencje na rynku zbóż
Zgodnie z ostatnią decyzją Rady, pełna kontrola systemu interwencji na rynku zbóż jest trakcie realizacji, z uwzględnieniem rozwijających się rynków biopaliw i możliwego wpływu wynikającego ze zwiększonego zapotrzebowania na zboże.
Decyzja z 2007 r. o zmniejszeniu interwencji na kukurydzę była konieczna, ponieważ interwencja była sprzeczna z pierwotnym celem sieci bezpieczeństwa. Może to prowadzić do powstania relatywnych strat w kontekście konkurencyjności w przypadku jęczmienia i ewentualnie pszenicy zwyczajnej, jak również może spowodować ryzyko pojawienia się rosnących publicznych zapasów tych zbóż.
Z tego względu rozciąganie modelu reformy interwencji w przypadku kukurydzy na inne zboża pastewne wydaje się być najlepszym rozwiązaniem w obecnej sytuacji. Umożliwiłoby to Komisji reagowanie na sytuacje kryzysowe, ale także umożliwiłoby to rolnikom odbieranie sygnałów produkcyjnych na podstawie cen rynkowych. Utrzymanie interwencji dla jednego zboża (pszenicy) mogłoby stanowić wsparcie sieci bezpieczeństwa, umożliwiając jednocześnie innym zbożom odnalezienie naturalnego poziomu cen.

3.3.    Odłogowanie: zniesienie zarządzania podażą, zwiększanie korzyści dla środowiska
Odłogowanie zostało wprowadzone w celu zredukowania produkcji zbóż UE w okresie dużych zapasów, oraz aby umożliwić dostosowanie ilości zboża UE do warunków występujących na rynkach światowych. Rola ta stała się dużo mniej istotna niż wyniki rozwoju rynku i wprowadzenie SPS.
Możliwa do przewidzenia sytuacja popytu i podaży na zboże, w tym popyt związany z realizacją celu biopaliw ustanowionego przez UE, przemawia za tym, aby wykorzystać tereny, które są obecnie wyłączone z produkcji ze względu na system obowiązkowego odłogowania.
Jednakże zniesienie na stałe odłogowania będzie wymagało podjęcia kroków w celu ochrony korzyści dla środowiska wynikające z obecnego systemu. Jedną możliwością byłoby zastąpienie go lokalnie ukierunkowanymi działaniami w ramach rozwoju obszarów wiejskich, mając przy tym na uwadze że warunki rolno-środowiskowe na poszczególnych obszarach są heterogeniczne.
W celu utrzymania i dalszej poprawy takich korzyści należałoby wzmocnić obowiązujące formy wsparcia w ramach rozwoju obszarów wiejskich na rzecz środowiskowych form zarządzania obszarami, wodą i ekosystemem, takie jak na przykład środowiskowe zachowanie odłogowania utrzymanie stałych pastwisk, ochrona pasów nadbrzeżnych, zalesianie i działania związane z dostosowywaniem zmian klimatycznych i polityki energii odnawialnej, takie jak na przykład korytarze służące do podtrzymywania różnorodności biologicznej.

3.4.    Przygotowywanie łagodnego wycofania kwot mlecznych
Przed końcem 2007 r. Komisja przedstawi raport, który obejmie szczegółowo rozwój rynków mleka, niemniej jednak już teraz można przedstawić jedną ogólna uwagę wynikającą z rozwoju rynków od 2003 r. Powody dla których kwoty mleczne UE zostały wprowadzone nie mają już uzasadnienia.
Mimo tego że poradzono sobie z rosnącą podażą w obliczu pozostającej na tym samym poziomie podaży na towary masowe, obecnie musimy zmierzyć się z rosnącym popytem na produkty o wysokiej wartości (w szczególności sery i świeże produkty mleczne) zarówno wewnątrz, jak i zewnątrz, wysokie ceny i spadek roli podejmowania interwencji w celu zapewnienia rynku zbytu dla masła i odtłuszczonego mleka w proszku.
W takiej sytuacji należy zastanowić się czy trzeba podjąć działania, i jeżeli tak to jakie, w celu zapewnienia płynniejszego przejścia w kierunku bardziej zorientowanej na rynek mleczarski polityki, przed datą wycofania systemu kwot mlecznych dnia 31 marca 2015 r.
Stopniowe wycofywanie
Z punktu widzenia rynku decyzja z 2003 r. o niezwiększaniu kwot ograniczyła możliwości sektora do osiągnięcia większej orientacji rynku i wzrost jego konkurencyjności. Natomiast z punktu widzenia polityki, system kwot zwiększył różnice między sektorem mleka a pozostałymi zreformowanymi sektorami rolnymi.
Jeżeli nie zostaną podjęte żadne działania przed wycofaniem systemu kwot w okresie 2014/2015 wysokie kwoty mleczne uniemożliwią najbardziej efektywnym rolnikom korzystanie z nowych możliwości, podczas gdy najmniej efektywni rolnicy działający na terenach o niedogodnych warunkach gospodarowania, szczególnie terenach górzystych, będą mieli ogromne trudności ze względu na znaczący spadek cen po nagłym wycofaniu sytemu kwot.
Z tego wniosek, że stopniowe zwiększanie kwoty mogłoby najlepiej przygotować sektor do łagodnego wycofania kwot z sektora przed ich wygaśnięciem. Odpowiedni poziom zwiększenia kwot zostanie zaproponowany na podstawie prowadzonej analizy, która ma na celu określenie zarówno wpływu wycofania kwot dla państw członkowskich i regionów, jak i opracowanie koniecznych dodatkowych środków (takich jak przystosowanie interwencji lub dodatkowa opłata), które sprawiłyby, że przejście to będzie możliwie najpłynniejsze.
Działania dla regionów górskich

Ogólnie rzecz biorąc, oczekuje się że stopniowe wycofywanie kwot mlecznych będzie miało wpływ na zwiększenie produkcji, spadek cen i wzrost konkurencyjności sektora. Jednocześnie niektóre regiony, szczególnie, ale niewyłącznie, regiony górskie, prawdopodobnie będą miały trudności w utrzymaniu minimalnego poziomu produkcji.
Niektóre z tych problemów mogłyby zostać rozwiązane za pomocą działań w ramach rozwoju obszarów wiejskich, które miałyby na celu rozwijanie wartości dodanej produktów mleczarskich. Jednakże odkąd polityka rozwoju obszarów wiejskich nie jest opracowywana w celu utrzymania produkcji na miejscu, konieczne jest opracowanie innego rozwiązania dla obszarów górskich celem przygotowania ich do łagodnego wycofania systemu. Jednym rozwiązaniem mogłoby być opracowanie konkretnych działań wspierających w ramach poprawionego art. 69 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 r. Wymagałoby to złagodzenia obecnie obowiązującej zasady, zgodnie z którą działania takie mogą jedynie mieć zastosowanie na poziomie sektora.

Podsumowując, orientacja oceny funkcjonowania reformy WPR w kontekście wycofywania kwot mlecznych powinna:
przedstawiać propozycję koniecznego wzrostu kwot w celu przygotowania łagodnego wycofania kwot do 2014/15;
określać wszelkie konieczne zmiany w pozostałych instrumentach polityki mlecznej, które ułatwiłyby to przejście;
przedstawiać propozycję działań, które złagodzą spodziewany negatywny wpływ na szczególnych obszarach.
3.5.    Inne działania służące kontroli podaży
W szeregu pozostałych, na ogół niewielkich rozmiarów, sektorach (susz paszowy, skrobia, len i konopie) działania służące kontroli podaży i płatności związane z produkcją także są obecne. Ocena funkcjonowania będzie zawierała przekrojową ocenę efektywności tych działań i ich długoterminowej przydatności.
Ocena funkcjonowania posłuży do przygotowania wykazu działań i stosownej ilości czasu na przekształcenie pozostałych płatności związanych z produkcją na SPS. Posłuży także do przeprowadzenia analizy tego, czy mogą mieć miejsce przypadki, w których wspieranie może być niezbędne do utrzymania korzyści z produkcji dla gospodarki regionalnej, których nie można uzyskać w inny sposób.

4.    REAKCJE NA NOWE WYZWANIA
4.1.    Zarządzanie ryzykiem
Decoupling wsparcia producenta poprzez odwiązanie wysokość płatności gospodarskich od produkcji pozwala rolnikom lepiej dostosować się do spodziewanego ryzyka, na przykład przez przesunięcie produkcji z rynku niskich cen w stronę tych o lepszych wynikach. Decoupling pozwala również producentom zmniejszyć niespodziewane ryzyko.
Jednakże zmiany w zakresie tradycyjnych instrumentów rynkowych i zmiana kierunku bezpośredniego wsparcia producentów wywołały dyskusję o różnych sposobach zarządzania ryzykiem, gdzie ryzyko cenowe i ryzyko związane z produkcją (np. związane z pogodą lub sanitarne) wyróżniono jako dwa główne źródła zmian wpływających na dochód.

Po debacie Rady z 2005 r. Komisja dalej myślała o zarządzaniu ryzykiem opartym na wewnętrznej i zewnętrznej analizie, podczas gdy w międzyczasie wsparcie Komisji dla zarządzania ryzykiem zostało wprowadzone w reformie rynku owoców i warzyw przez upoważnione organizacje producenckie, aby zdecydować o wprowadzeniu takich środków w ich programach. Dalej propozycja Komisji w sprawie reformy rynku wina przewiduje środki zarządzania ryzykiem przez krajowe koperty budżetowe.
Jednakże analiza i ekspertyza Komisji wskazują, że lista ryzyk i ich zakres różnią się i zawierają tyle niewiadomych, że na tym etapie, przynajmniej dopóki interwencja jako zabezpieczenie będzie kontynuowana, rozwiązanie o zasięgu całej UE (oparte na podejściu uniwersalnym) nie byłoby odpowiednie.
Poza tym państwa członkowskie powinny być zachęcane do stosowania narzędzi rozwoju obszarów wiejskich, ponieważ to właśnie drugi filar jest bardziej stosowny do świadczenia ukierunkowanych rozwiązań. Nie wszystkie państwa członkowskie, nie wszystkie sektory i, co ważniejsze, nie wszystkie regiony i sektory nawet w ramach jednego państwa członkowskiego związane są z identycznym ryzykiem rynkowym i pogodowym. Lepiej pozwolić państwom członkowskim, regionom i grupom producenckim na lepszą ocenę ich własnych ryzyk i preferowanych rozwiązań.

Dlatego Komisja uważa, że w ocenie funkcjonowania właściwe byłoby:
rozszerzenie użycia części modulacji oszczędności, aby pozwolić na środki zarządzania ryzykiem w ramach polityki rozwoju obszarów wiejskich, pod warunkiem że spełniają kryteria „zielonej skrzynki”;
rozpatrzenie na zasadzie „każdy przypadek osobno” potrzeby dodatkowych środków w kontekście przyszłych korekt mechanizmów rynkowych i przeprowadzenie, na dalszym etapie, bardziej ogólnej analizy zarządzania ryzykiem w okresie po 2013 r.

4.2.    Zmiana klimatu, bioenergia, gospodarka wodna i zróżnicowanie biologiczne
Trzy główne nowe wyzwania rolnictwa UE leżą w obszarach zmiany klimatu, bioenergii i gospodarki wodnej. Zmiana klimatu to najważniejsze wyzwanie spośród tych trzech, wpływające na rozwój na pozostałych dwóch obszarach.
W zmniejszeniu skutków zmiany klimatu rolnictwo UE miało większy wpływ od innych sektorów przy zmniejszeniu emisji gazów cieplarnianych. Zawdzięczamy to głównie poprawie metod produkcji (tj. bardziej skutecznemu zastosowaniu nawozów) i zmniejszeniu ilości bydła. Jednakże sektor rolniczy będzie w przyszłości musiał zwiększyć swój wkład na rzecz globalnej strategii UE dotyczącej zmniejszenia emisji.
Rolnictwo UE jest jednak również bardzo narażone na zmianę klimatu. Wiele obaw dotyczy niepewności związanej z strukturą opadów, ekstremalnymi anomaliami pogodowymi, poziomami temperatury, dostępnością wody i warunkami glebowymi. W związku z tym potrzeba również korekt w celu poprawy praktyk adaptacyjnych. Niedawna zielona księga w sprawie przystosowania się do zmian klimatu wzywa rolnictwo UE do dalszego wkładu na rzecz łagodzenia zmian klimatu.
Mapa drogowa odnawialnych zasobów energii w UE określa wiążące docelowe wartości udziału biopaliw (10%) i energii odnawialnych (20%) w całkowitym zużyciu paliw i energii, jakie mają zostać osiągnięte przed rokiem 2020. Te wartości docelowe są ściśle związane z celami łagodzenia zmian klimatycznych i mogą mieć istotny wpływ na rolnictwo EU. Jednocześnie pierwotnym powołaniem europejskiego rolnictwa nadal pozostanie produkcja środków spożywczych i paszowych.

Jak podkreślono w komunikacie Komisji dotyczącym niedoboru wody i susz w Unii Europejskiej z czerwca 2007 r., ocena funkcjonowania stwarza możliwość zbadania, w jaki sposób można zapewnić dalszą integrację zagadnień związanych z gospodarką wodną z odpowiednimi instrumentami WPR. Dla rolnictwa UE sprawą kluczową jest zagwarantowanie zrównoważonej gospodarki wodnej, w przeciwnym razie znacznie wzrośnie presja na ilość i jakość wody na potrzeby rolnictwa.
Ponadto powstrzymanie spadku różnorodności biologicznej pozostaje głównym wyzwaniem, a zmiana klimatu i zwiększone zapotrzebowanie na wodę sprawiają, że wyzwanie to jest większe. Państwa członkowskie są zobowiązane do zahamowania spadku różnorodności biologicznej do 2010 r., jednak istnieje małe prawdopodobieństwo, że cel ten zostanie osiągnięty a rolnictwo odgrywa kluczową rolę w ochronie różnorodności biologicznej.

Istnieje szereg możliwości odpowiedzi na nowe wyzwania poprzez zastosowanie oceny funkcjonalności:
poprzez wzmocnienie istniejących działań w ramach rozwoju obszarów wiejskich należy wprowadzić zachęty na rzecz łagodzenia skutków zmian klimatycznych i dostosowywania się do nich, zachęty na rzecz poprawy gospodarki wodnej oraz zapewnienia usług środowiskowych w dziedzinie bioenergii i ochrony różnorodności biologicznej;
cele dotyczące zmian klimatycznych i poprawy gospodarki wodnej mogą zostać osiągnięte poprzez odwołanie się do zasady wzajemnej zależności zarówno w ramach SMR lub GAEC;
badania i innowacje mają zasadnicze znaczenie w obliczu nowych wyzwań związanych ze środowiskiem i wydajnością, w tym biopaliw drugiej generacji. Ponadto zachęty na rzecz rozwoju biopaliw drugiej generacji powinny zostać wzmocnione w ramach działań rozwoju obszarów wiejskich;
należy zbadać, czy obecny mechanizm wsparcia dla upraw energetycznych jest nadal opłacalny w świetle nowych zachęt na rzecz produkcji biomasy (obowiązkowe cele energetyczne i wysokie ceny).

4.3.    Wzmacnianie drugiego filaru
Nowe wyzwania wynikające z zagadnień poruszonych w niniejszym komunikacie powodują konieczność dalszego wzmacniania drugiego filaru, zwłaszcza w świetle aktualnych ograniczeń, z jakim borykają się państwa członkowskie w związku z cięciami w oczekiwanej pomocy w ramach rozwoju obszarów wiejskich po wydaniu decyzji w 2005 r. o perspektywach finansowych. Takie wzmocnienie jest także potrzebne aby odpowiedzieć na potrzeby zwiększonych wysiłków w kontekście innowacji mających na celu sprostanie nowym wyzwaniom związanym z wydajnością i ze środowiskiem, w tym paliwami drugiej generacji.
Przy ustalonym obecnie budżecie WPR do roku 2013, wzmocnienie środków w ramach rozwoju obszarów wiejskich może zostać osiągnięte wyłącznie poprzez zastosowanie obowiązkowej modulacji. Decyzja ta, która wkrótce będzie dotyczyła wszystkich państw członkowskich, po tym jak zostanie osiągnięte 100% poziomu wsparcia UE, musi poszanować aktualną dystrybucję modulacji środków pomiędzy państwami członkowskimi i uwzględniać istniejące przepisy. Aby to osiągnąć, może przewidywać:
zwiększenie o 2% rocznie w latach budżetowych 2010-1013 istniejącej modulacji obowiązkowej;
przeprowadzić analizę odpowiednich sposobów uwzględnienia przewidywanej obowiązkowej modulacji w UE-10, przy jednoczesnym poszanowaniu obecnej dystrybucji środków rozwoju obszarów wiejskich pomiędzy państwami członkowskimi.

5.    RAMY FINANSOWE
Zasada finansowa stanowiąca podstawę dla niniejszego komunikatu stanowi, że w okresie 2007-2013 dla pierwszego i drugiego filaru WPR dodatkowe środki nie będą dostępne.
W takiej sytuacji pułap wydatków będzie się obniżał przy stałych cenach. Oznacza to konieczność zastosowania dyscypliny finansowej w tym okresie w odniesieniu do rolników, jednakże w mniejszym stopniu niż przewidywano, jeżeli obecne ceny rynkowe utrzymają się na wysokim poziomie.
Jak przedstawiono na poniższym wykresie, pułap wydatków netto dla pierwszego filaru obniża się przy stałych cenach z 2004 r., przy czym jednocześnie UE-12 będą wymagać stale rosnących kwot na pomoc bezpośrednią zgodnie z Traktatami o Przystąpieniu.

6. WNIOSKI
W ciągu 2007 r. i 2008 r. Komisja opracuje podejście do przeglądu budżetowego 2008/2009, zgodnie z komunikatem „Reformowanie budżetu, zmienianie Europy”. Ocena funkcjonowania jest działaniem przygotowawczym w tym kontekście, bez uszczerbku dla wyniku tego przeglądu. Dostraja reformy z 2003 r. i ma wkład w dyskusję na temat przyszłych priorytetów w dziedzinie rolnictwa.


6. WNIOSKI
W niniejszym komunikacie „Przygotowania do przeprowadzenia oceny funkcjonowania reformy WPR” Komisja proponuje szeroko zakrojone dostosowania dotyczące kilku elementów WPR. Te dostosowania nie stanowią fundamentalnej reformy, ale przygotowują rolnictwo UE do lepszej adaptacji do zmieniających się warunków środowiska. Na podstawie wniosków z dialogu zainteresowanym stronami i aktualnie przeprowadzanej analizy oddziaływania, Komisja przedstawi stosowne propozycje wiosną 2008 r.
W celu działania na rzecz tego dialogu, Komisja planuje zorganizowanie dwóch seminariów z zainteresowanymi podmiotami, które zapewnią możliwość rozpoczęcia publicznych konsultacji na temat komunikatu.